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《野生动物保护法》修订的焦点问题探析
发布时间:2016-05-05

摘要

 

  引言

  《野生动物保护法》正在修订,各方面围绕立法目的如何确定,野生动物是否需要普遍保护,重点保护哪些野生动物,要不要利用野生动物,是否禁止驯养、人工繁育和放归野生动物,如何明确企业、产业协会、公众、社会组织和监管部门的角色,如何完善野生动物损害的救助制度,如何维护生物多样性和生态平衡等热点问题,展开了热烈的讨论。主要的争论和建议体现如下。

  1 立法目的内容的修改

  1.1 法律问题

  野生动物的利用包括公益性利用和商业性利用两类。关于立法目的是否包含利用野生动物的内容,特别是应否暗含商业性利用的内容,分歧较大。

  第一种观点认为应当完全排除利用的目的。很多专家认为,我国《野生动物保护法》所提及的野生动物依然属于资源导向,对此应予以反对,因为在习惯认知中,资源容易被解读为经济资源、商业资源,容易与利用挂钩,与《野生动物保护法》标题中的“保护”二字背离。有人进而提出,野生动物产业占我国GDP 的比例非常低,但损害我国的大国形象,因此应完全排除利用。应当把立法目的限定为:保护野生动物及其栖息环境,维护生态平衡,促进生物多样性等公益性目的。

  第二种观点认为,公益性利用可以保留,但目前排除商业性利用野生动物不符合中国国情,因为涉及数百万农民和产业工人就业,而且西方发达国家也都没有完全废除商业性利用,但如鼓励利用野生动物,好像与国际潮流也不一致,建议在立法目的之中规定对利用野生动物的行为予以规范。

  第三种观点认为,此次修法可以继续规定“利用”二字,但应随着经济和社会的不断发展,下一次修改法律时,仅允许公益性的利用野生动物,商业性的利用应予以禁止。基于此,限制利用野生动物应当是此次修法的主调。

  此外,还有学者提出,在现行立法中,保护、驯养繁殖和开发利用三者并列,保护的内容只占三分之一,与《野生动物保护法》的“保护”主题不符;现行的立法目的中,合理利用野生动物资源的“合理”应有明确定义;立法目的中的保护野生动物不能只限于保护和拯救珍贵、濒危野生动物,应当顾及所有的野生动物。

  1.2 立法建议

  上述观点各有各的价值判断、逻辑起点和立法期盼。野生动物保护立法应具有前瞻性,注重与国际接轨。对《野生物保护法》的修改,应当依据 1982 年《世界自然宪章》的规定和国际社会的主流做法,尊重每种野生动物的独特价值和生态价值,不应将其作为纯粹的资源予以利用,应考虑把生态平衡和动物保护作为主要的立法目的。同时,修法要立足中国的现实,解决现有的经济和社会问题。野生动物作为自然资源,在中国被开发利用了几千年,很多地方仍然存在驯养繁殖野生动物的传统,数以百万计的国民以驯养繁殖野生动物及开展相关的生产经营为生,若一律禁止、取消,在目前的经济、教育和社会保障条件下,这些人的生存和就业转型就成了大问题,于促进就业和社会稳定不利。

  随着人类文明的进步,《野生动物保护法》应当逐步限制人类利用野生动物的范围和程度,尽量淡化人类中心主义的价值追求,以实现人的利益、动物价值和生态平衡的统一。《野生动物保护法》是保护野生动物的专门法律,此次修改时,第一条立法目的的修改可以有以下两个选择,一是删除“保护发展和合理利用野生动物资源”的内容,对野生动物利用的内容予以规避,避免动保人士的指责;二是作出“规范野生动物资源利用”的中性规定,动保人士和产业人士都不满意,但都能接受。第二个选择似乎可取一些。无论采取哪个选择,在第二条适用范围中,建议规定繁育、利用野生动物必须遵守保护野生动物及其栖息环境的要求。

  各种野生动物在维护生态平衡和生物多样性方面具有独特的价值,重点和非重点保护野生动物是人类根据自身需要而作的分类。因此应当对所有的野生动物予以原则上的全面保护,建立人类与野生动物共生共存的和谐关系。《野生动物保护法》在修改立法目的时,应当摒弃传统的保护重点物种的观念,坚持全面保护和全方位保护的理念,既保护物种多样性,也保护生态平衡和遗传多样性。

  基于以上分析,可以把《野生动物保护法》第一条修改为:“为保护野生动物及其栖息环境,拯救珍稀濒危野生动物,规范野生动物资源利用,维护生态平衡和生态多样性、遗传多样性,建设生态文明,制定本法。”

  2 保护对象内容的修改

  2.1 法律问题

  关于野生动物保护的范围,专家基本都持不应只保护“三有”野生动物的观点。有观点认为,不能人为地定义什么是值得保护的野生动物,对于生态系统的平衡而言,每一物种均有其价值,野生动物的保护需要脱离人类中心主义,因此,所定义的“野生动物”应当包括陆生及水生两栖类、爬行类等在内的所有野生动物。有专家指出,保护野生动物的生物链非常关键,野生动物保护范围应扩至一切有助于维护生物多样性和促进生态系统健康稳定的野生动物,包括哺乳类、鸟类、爬行类和昆虫等野生动物。但也有专家指出,目前国家重点野生动物保护的范围不明确且过小,但也不宜过大,应从全面保护向重点保护和加强利用管理的角度来推进野生动物保护工作。还有专家认为,国家重点保护、地方重点保护和“三有”动物的分类在现实中存在重叠,不科学。现行的“三有”动物的判断标准--“有益、有重要经济和科学价值”没有突出生态、科学和社会价值,也不科学。

  关于重点保护野生动物名录,有观点指出,该名录自 1989 年制定以来,一直未作实质更新,存在更新迟缓的问题。此外,国家重点名录、地方重点名录以及普通名录之间的关系有待明确,其制定也应由专业人员按照科学标准进行。另外,还应该意识到定期调整目录的机制虽好,但难以应对突发情况。

  关于栖息地的定义及保护,有观点认为,栖息地的定义不应过窄,诸如重点保护野生动物中,水生生物的产卵场、越冬场等是否应该包括在栖息地的范围之内?也有观点指出,我国没有大量的土地建立自然保护区,自然保护区面积过大可能影响当地的发展,故不应将栖息地仅限定在自然保护区之内,而现有其他保护地,特别是风景名胜区、森林公园、湿地公园、地质公园,可以成为栖息地,但是破坏比较严重。

  2.2 立法建议

  关于如何保护野生动物,采用一般保护和重点保护相结合的策略较为合适。基于执法的需要及便利性考虑,可重点保护珍稀陆生、水生脊椎野生动物和其他重点保护野生动物,其他水生野生动物的保护依旧由《渔业法》等其他法律调整。建议将野生动物的分类变为国家重点保护、地方重点保护和“三有”野生动物,目前的珍贵、濒危野生动物全部纳入国家重点保护野生动物之列。“三有”野生动物的判断标准应摈弃经济价值,修改为“有重要生态、科学、社会价值”.

  关于野生动物的保护范围,应当规定健全定期或者不定期更新名录的制度,调整名录的启动主体非常重要,建议明确具体部门。在定期调整制度外,建议设立灵活调整机制。此外,名录的制定与调整应当符合我国缔结或参加的与野生动物保护有关的国际条约规定。

  关于栖息地保护,可以考虑将第二章“野生动物保护”修改为“野生动物及其栖息地的保护”.在该章中,不仅将范围涵盖野生动物生活之地,也应涵盖迁徙、产卵或停留区域。重要栖息地的概念也应进行量化,制定配套技术标准,如国家重点保护物种在某个区域达到 1% 的,就可以定为重要栖息地。同时,以栖息地规定控制种群数量的方法、标准。不应让栖息地独立于现有的自然保护地体系,主管部门应评估栖息地现状,对于重要的栖息地需建立相应的自然保护地。不要仅局限于自然保护区,风景名胜区、森林公园等也可以纳入进来。

  3 驯养繁殖内容的修改

  3.1 法律问题

  有专家提出,繁殖和驯养是两个不同的概念,有的野生动物根本不可能驯化,但可以人工繁育,因此把驯养繁殖两个词合在一起不妥当,建议改为“人工驯养”和“人工繁育”.为了保护野生动物,有专家提出,可能危害人身公共安全和公共卫生的野生动物,包括但不限于猛禽和猛兽在内,都不能作为宠物进行饲养;有专家进而提出,禁止将所有野生动物作为宠物饲养。与驯养有关的一个现象是放归或者放生,很多专家指出,放归人工繁育的野生动物,只有极少的品种成功过,大部分批准未成功,因此修法时,不能简单地规定国家支持人工繁育野生动物的野化放归和其他野生动物的放归。一些专家提出,放生从表面上看是对野生动物的一种保护,但很多野生动物并不适于本地的生存环境,强行放生会致伤、致残甚至致死。而且,放生也是盗猎的一个重要链条,盗猎者自己很少食用,多是流向市场。此外,放生还可能造成外来物种入侵。

  驯养繁殖分为商业性和公益性两类。对出于科学研究、环境教育和拯救濒危动物物种的目的的驯养繁殖,可以考虑允许;对于以经济利益为目的的驯养繁殖,争议很大,动保人士大多认为不符合生态保护的目的,应当禁止;而产业界人士认为该行为有利于野外物种的保护,有利于就业和经济发展,应当继续允许。折中的观点认为,驯养繁殖对野生动物保护有利有弊,完全废止基于经济目的的驯养繁殖,目前条件不具备,可以由国家建立可以驯养繁殖的名录,对于1养繁殖。

  对于驯养繁殖的野生动物,产业界普遍呼吁,除了国家一级保护动物之外,一旦过了子二代,不宜再作为野生动物对待,应作为经济动物对待,譬如允许合规的宰杀和商业利用。关于监管,一旦作为经济动物对待,应该由农业部门监管。而在实践中,这些动物都由国家林业部门将其作为野生动物来监管。

  3.2 立法建议

  建议将驯养繁殖拆分为驯养和繁育,将驯养繁殖许可证拆分为“驯养许可证”和“人工繁育许可证”.关于立法对驯养繁殖的态度,建议将《野生动物保护法》第 4 条规定的“积极驯养繁殖”改为“科学驯养繁殖”.对于以科研、生态和教育为目的的人工繁育,可以适当予以鼓励;对于商业目的人工繁育,应该严格限制和规范管理。任何驯养与人工繁育都应结合野生动物的习性保护其福利,禁止遗弃或者以残酷的方式利用野生动物,禁止将野生动物作为宠物饲养,禁止未经野生动物保护主管部门许可放归人工繁育和其他来源的野生动物。放归时,应采取科学的野化方法,以栖息地大小确定放归的数量,禁止国外引种放归。对被放归的野生动物应建立档案,禁止用于商业用途。

  建议基于生态考虑和科学评估建立名录和技术性规范,明确可以驯养和人工繁育的范围和条件。驯养和人工繁育名录的确定和变更,由主管部门在科学评估和专家评审的基础上决定。人工繁育一旦过了规定的子代,只要不违反国际公约,可不再作为野外的野生动物对待,可以允许综合利用。对于繁育技术成熟的野生动物及其制品,可以建立特许经营和标识制度。

  建议将非重点野生动物的驯养和人工繁育纳入管理,细化对国家重点野生动物繁育的规定,提高门槛,对专业技术人员、场所、资金等提出具体要求。对于发放的“驯养许可证”和“人工繁育许可证”,应该设置有效期,每两年重新评估一次,评估报告须公示,接受公众的监督。

  4 社会治理内容的修改

  4.1 法律问题

  在国家治理的大格局之下,除了政府的监督和企业的守法外,公众、社会组织、产业协会也应当在野生动物保护方面发挥社会治理的作用。

  有专家指出,野生动物的保护必须立足于公众意识的提高和公众、社会组织作用的发挥,为此《野生动物保护法》应着重强调宣传教育、公众意识、信息公开和公众参与等方面的内容。公众和社会组织的参与已经远远超过捐赠资金的作用,其宣传教育、技术服务和巡视救助等社会服务作用,及监督甚至提起诉讼的作用亦不容忽视。但是目前这方面的作用发挥不足。

  产业界指出,驯养繁殖的规范既应发挥企业的动物保护主体作用,也应发挥产业协会的自律作用。目前,产业协会赞成加强人工繁育野生动物的福利保护,清理不符合福利标准的小散养殖户,通过加强福利保护来做大做强中国的动物产业,促进农业经济的发展和人民福利的提高。产业协会有动力也有能力加强对人工繁育企业的行业监督。

  4.2 立法建议

  建议把信息公开和公众参与作为《野生动物保护法》的基本原则,规定鼓励社会组织、产业协会、其他单位和个人依法参与野生动物的保护和监督。建议在“总则”一章中设置专条,明确规定公众参与的权利、参与范围和监督形式,并在“野生动物及其栖息地的保护”一章中,规定依法设立的以动物保护为目的的社会组织三年内如无违法记录,有权针对违法的企业和个人提起民事公益诉讼;对于不依法行使职权的监管部门,建议授权前述社会组织提起行政公益诉讼。在行政公益诉讼中,因为原告举证有困难,可以规定举证责任倒置原则。为了支持公益诉讼制度,可以规定诉讼费用减免和支持制度。

  建议鼓励社会建立野生动物保护基金,鼓励公众和社会组织参与野生动物保护事业,鼓励专业团队、专业机构提供专业意见,鼓励政府购买社会组织的动物保护宣传教育、巡视巡查、野外救助、科学评估等服务。在鼓励单位和个人参与救助等技术服务的同时,也应对其资质评估和审核作出规定。建议增加“产业协会自律”的规定,规定产业协会可以制定行业自律规范,有权举报和谴责不符合福利标准和规范的人工驯养和繁育者。

  5 法律责任内容的修改

  5.1 法律问题

  在个人消费的责任规定方面,有专家认为,既应规定违法食用野生动物及其制品的责任,也应考虑装饰品的消费责任;有必要明确“公序良俗”的含义,以明确守法与违法的边界。还有专家提出,野生动物贩卖的管控包括盗猎源头、运输过程、消费端三个环节,管理盗猎源头非常困难,对运输过程及消费端的管理相对容易,因此,野生动物跨行政区域的运输许可不应取消,证件不全应进行处罚。另外,野生动物的网上非法交易,目前缺乏有效的法律规范和打击。

  有专家指出,行政机关的作为不符合法律要求的,如不公开相关的规定、标准、产业等信息等,应当规定行政法律责任。在野生动物保护和许可中,容易产生权钱交易等违法现象,如果不加大司法监督,野生动物保护法的实施效果会大打折扣。还有专家提出,对被公安机关、工商部门等罚没的野生动物及其制品,应当明确规定处置方式。

  有专家指出,个人持有野生动物,法律难以有效处罚;现有的一些罚款标准过低,不利于打击违法行为;连续违法行为的法律责任缺乏规定。此外,虐待野生动物承担什么责任,动物侵害人身和财产的补偿标准不明确、资金来源不稳定等,也有待规定。

  5.2 立法建议

  建议把野生动物的保护情况纳入生态环境保护绩效考核,以强化政府的责任意识。在全国和省级人大环资委下成立专家委员会,指导野生动物保护执法检查工作。增加规定,对不依法行政的部门及其责任人规定行政法律责任。

  基于增强法律的可遵守性,建议以概括加列举的方式规定“公序良俗”的内涵;基于个人违法认定或者取证难的情形,规定未经许可食用和持有野生动物及其制品即为非法食用和持有;只要存在对野生动物或相关制品进行市场展示或明码标价就构成买卖。对于违法参与野生动物贸易、买卖狩猎工具者,应予以必要的处罚。对于连续违法行为,可以按日计罚。对网上交易平台进行管制,鼓励对违法交易行为进行有奖举报,对为违法进行野生动物及其制品贸易的行为提供信息平台服务的,规定罚款的责任形式。

  对于执法获取的动物及其制品,建议参考世界自然保护联盟关于活体动物的处置标准,制定相应的处置办法。对于公安机关、工商部门罚没的野生动物活体,建议移交林业、渔业部门处置,动物尸体的无害化处理应移交兽医等有关机构处置。对于缴获的象牙、虎骨等制品,属于国家所有,规定不得焚毁,由有关部门封存。

  对于野生动物致害的补偿,建议建立野生动物保护专项基金。其中,国家重点保护野生动物的补偿,由国家级野生动物保护专项基金予以全额补偿;地方重点保护野生动物和其他受保护野生动物,由省级野生动物保护专项基金予以全额补偿。国家级野生动物保护专项基金对省级野生动物保护专项基金进行补助。补偿申请的受理单位为乡镇街道政府。

  参考文献

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