上海代写论文网专业提供代写毕业论文、代写本科论文服务
联系方式
您现在的位置:首页 > 管理学论文 > 公共管理论文 > 库区移民村社会管理实践成效和理论总结完善
库区移民村社会管理实践成效和理论总结完善
发布时间:2014-04-04
摘要

  一、问题的提出
  目前,国内对于库区移民工作的研究主要集中在4个方面:一是对于移民工程的研究。吴宗法、傅秀堂等人对开发性移民工程的内涵、结构、体系、主控条件、发展目标、疑难问题及基本对策进行研究,对移民的前期补偿、后期扶持、管理方式创新等进行探讨。二是对于库区移民安置返迁问题的研究。王茂福、闵飞、张勇等人对影响移民返迁的因素(如区域文化、自然环境、社会关系、制度等)进行分析,对移民返迁后果进行研讨。三是对于移民社会心理的研究。郭程、张艳霞等人的研究涉及移民的社会认同、社会适应、社会融合及心理健康问题。四是对于移民政策、社会保障及可持续发展的研究。单松波、王辉、陈丽媛、贾永飞等人的研究成果比较有代表性。总体而论,现有的研究成果基本上客观、全面、准确地反映了库区移民迁安的规律、特点、成绩及不足,但从发展的眼光看,研究中也存在着重经济轻管理、重实证分析轻理论提升、重专项研究轻综合研究的倾向。
  国际上对非自愿移民问题的研究始于20世纪80年代后期,世界银行最先提出开发性项目中非自愿移民政策问题。由于对移民开发工程的援助在一些国家难以收到令人满意的效果,世界银行结合贷款项目不断调整针对移民开发的援助政策,并且创造性地利用社会学和人类学的研究成果指导移民工作,于1980年发布了《世界银行资助项目中的非自愿移民所产生的社会问题》。国外对移民问题的研究多侧重于对移民后果、后期发展及管理服务的研究,其主要研究视角涉及社会资本、社会融合、资产、社会政策等。在对移民社区管理服务的研究中,西方自治理论、新公共管理理论,以及善治、赋权、增权等理念,经常被国外学者作为分析的工具。
  河南省在南水北调库区移民新村建设中面临着复杂的社会管理问题和艰巨的社会管理任务。在国家深入推进新农村建设和把城乡发展一体化作为解决“三农”问题的根本途径这一背景下,提升库区移民新村社会管理水平、推动移民村经济社会可持续发展是建设社会主义新农村的重要任务。加强移民村社会管理,对于破解移民村后续发展中面临的难题、完善农村社会治理机制、增强农村发展活力和确保农村社会和谐稳定具有重要意义。
  2013年3—5月,本课题组在河南境内选择了不同类型的移民村,就地理环境、资源条件、规划方式、发展水平等情况展开调研。调研采取走访相关部门、发放调查问卷、实地蹲点考察、召开调查会等多种方式交替进行。调研内容主要包括:移民村土地流转、工业商贸、种植养殖、劳务输出等方面的基本情况,移民在就业、教育、医疗、社会保障等方面面临的实际困难,移民村在基础设施建设及公共服务方面的实际状况,移民村在管理理念、体制机制、管理手段转变中面临的障碍,“两委”领导下的“民主议事会+民主监事会+民事调解委员会”的村务民主管理模式的实际运行情况,移民村创新工业公司、农业公司、专业合作社、专业协会等经济管理组织的主要做法,移民村在创新社会服务管理方面的主要做法,移民对传统就业模式、生活习惯等的依赖程度,以及上述这些因素对创新移民村社会管理的实际影响。

  二、河南省创新南水北调库区移民村社会管理的主要做法及成效
  郭庚茂在河南省十二届人大一次会议所作的《河南省政府工作报告》明确指出,要“落实移民扶持政策,创新移民社会管理模式”。河南省政府移民办据此拟定的加强和创新移民村社会管理的总体目标为:通过创新移民村社会管理体制,积极探索具有时代特征和移民特色的新型、高效、科学、民主的社会管理模式,促进移民区经济社会全面发展;到2015年底,形成“一村一品”的产业发展格局,集体经济发展壮大,生态文明建设得到加强,移民劳动力基本实现就业,移民人均纯收入达到或超过当地群众平均收入水平;实现“移民区社会关系更加和谐、基层基础更加牢固、社会管理更加民主科学、社会服务更加完善、社会环境更加文明”的工作目标。
  (一)创新村务民主管理
  创新村务民主管理是提升村民自治质量及效能的核心内容。创新村务民主管理,主要是推行村“两委”领导下的“民主议事会+民主监事会+民事调解委员会”的民主管理模式。民主议事会是受村民会议委托,在村民会议授权范围内行使村级自治事务议事权、决策权,讨论决定村级日常事务的常设议事机构。各村以村民小组为单位,按照“一户一票”的规定,选举不少于5名代表组成小组民主议事会。然后,从各小组议事会中再推选适量代表同县乡驻(包)村干部、村“两委”
  班子、组长、党员代表及其他相关人员一起,组成村民主议事会。原则上,中小型村议事会成员应不少于20人,大型及以上村议事会成员应不少于30人。民主议事会由村党支部书记担任召集人,原则上每月召开一次会议,如遇重大紧急事项,可随时召开会议。其主要职责是受村民会议委托,在被授权范围内行使村级自治事务的议事权和决策权,讨论、决定村庄日常事务。其运作程序为:由村党支部、村委会、村集体经济组织提出议题(或由党员、村民联名提出议题);村“两委”班子对议题进行审议,形成初步方案;一般事项由民主议事会根据少数服从多数的原则,经讨论、表决形成决议之后报村“两委”审定,重大事项则由民主议事会议定之后,提交村民会议表决并形成决议。
  民主监事会是由村民大会选举产生,对村务实行监督的村民自治机构。它一般设监事5名,由村民会议在村“两委”干部及其近亲属、报账员之外的村民中选举产生。民主监事会实行定期审查公示制,其主要职能是监督村委会执行村民会议、民主议事会决定情况,监督村级财务运行情况。县乡驻(包)村干部进入民主监事会,对民主监事会自身工作进行监督。对村日常事务、重大事务民主决策情况以及村干部履职情况等进行监督,可以促进村务决策的科学化、合理化和民主化。
  民事调解委员会原则上由村委会主任、治保主任、组长及有关家族德高望重的代表约10人组成,召集人由村干部担任,其主要职责是调解邻里纠纷、家庭矛盾。一些协调解决不了的重大矛盾纠纷,由民事调解委员会提交民主议事会或村民会议协调解决。创新“三会”协调民主管理模式,有利于发挥村民自我管理、自我服务、自我教育、自我监督的作用。这一措施有效激发了移民群众参与移民村社会管理的热情,维护了移民群众的知情权、参与权、决策权和监督权。通过民主化、规范化、程序化运作,不同意见得到了充分表达,村庄事务决策实现了科学化,诸多误解和纠纷得以化解,党群关系与干群关系得到改善。
  (二)创新经济组织管理
  增强经济实力是移民村实现发展和稳定的重要保障,只有壮大移民经济,才能为移民村后续发展提供动力,才能增强移民群体的向心力。河南省政府移民办积极整合移民后期项目扶持资金、生产发展奖补资金和各种支农惠农资金,着力扶持一批种植、养殖、加工项目,不断壮大村级集体经济;鼓励和引导各个移民村因地制宜成立工业公司、农业公司、专业合作社、协会等经济管理组织,采取市场化运作方式,依法开展经济服务活动,在产、供、销方面发挥龙头作用。
  在创新经济组织管理的过程中,主要采取了以下措施:一是积极扶持专业大户及家庭农场开展经营活动,使之发挥引领作用;二是规范各类经济管理组织的活动,使之遵循市场规律,合乎国家政策法规,为实现农业适度规模经营和提高农业综合效益创造必要条件;三是因地制宜探索集体经济的有效实现形式,不断壮大集体经济,以集体经济来支撑民生改善和公共管理服务;四是加强移民新村集体“三资”管理,维护移民合法权益,通过在集体资产管理中规范党政领导与群众自主、集体与个体、集中统一与赋权增权等关系,使归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度得到确立和巩固,使移民的各项财产权利得到保障。
  创新经济组织管理收到了显着成效:许多移民村实现了政经分离、经社互动和政经社合作,移民农户的生产经营主体地位得到保障;新型农业生产经营合作组织得到扶植,农村生产要素潜能被充分激发,集体经济实力不断壮大;移民新村多种经济成分并存、互惠的格局初步形成,集约化、专业化、社会化相结合的农业生产经营体系初具雏形;移民收入大幅度增加,移民长远生计得到有效保障,初步实现了“稳得住、能发展、可致富”。
  (三)创新社会服务管理
  河南省政府移民办从推行物业管理制度和推进移民社会融入两方面入手,引导和鼓励移民村领导层为移民群众提供便捷、高效、优质的社会公共管理服务,以促进移民村规范化发展,打造整洁舒适、文明健康、安全宜居的社区生活环境。近年来,许多移民村陆续成立了物业公司,尝试通过建立物业管理制度来解决移民村社会公共生活领域中的诸多问题,为移民营造良好生活环境。物业管理公司的服务内容主要包括:移民村基础设施和公益设施的维修养护,公共卫生管理、垃圾清运和污水处理设施的运行管理,水费与电费的收缴,园林绿化养护管理,村容村貌整治,社区秩序维护及安全保卫。物业公司实行市场化运作,开展有偿服务,管理服务费用有一些来自集体经济收益,也有一些来自收取的公共服务费、地方政府的补贴以及社会捐资等。由于明确了责任主体的权、责、利,先前困扰移民村的许多疑难问题已得到有效解决,移民的满意度和幸福感大大提升。
  南水北调库区移民的社会融入是综合性的社会适应和社会转变过程,其中不仅存在自然性改变,而且还存在社会性变革。当地党委和政府对移民“高看一眼,厚爱一层”,通过开展各类精神文化活动,做好移民的社会融入工作。首先,引导和鼓励慈孝协会、红白喜事理事会、老年协会、妇女协会、文体娱乐团体等民间组织通过唱大戏、演电影、举办歌咏会和组织文艺汇演等活动,增强移民公共生活意识,弘扬健康向上的社会风气。其次,在移民新村深入开展以“知荣知耻、知法知德、知足知恩”为内容的“六知”教育和迁安文明村创建活动,教育移民群众主动融入当地社会。最后,教育当地居民学习移民的奉献精神,组织当地居民与移民开展各种联谊活动,逢年过节组织人员对移民进行慰问,支持和鼓励当地干部群众与移民联姻。
  通过创新社会服务管理,许多移民村有效解决了移民公共意识淡薄、社区管理服务规范化程度不高、管理责任主体不明确、公共管理服务无序、移民融入当地社会迟缓等难题,移民的满意度和幸福感得到提升,村干部的工作水平明显提高,移民建设新家园的决心和信心不断增强,移民融入当地社会的效能和质量得到提升。

  三、河南省创新南水北调库区移民村社会管理的理论探讨
  在破解移民村建设面临的诸多难题这一过程中,河南省政府移民办逐渐形成一整套创新社会管理的理论。
  (一)确立移民村社会管理创新的核心价值取向
  “以人为本、普惠移民”是移民村社会管理创新的核心价值取向。这种核心价值取向的确立,是外在推力与内在驱力共同作用的结果。从外部来讲,由全面协调可持续的科学发展方略所派生的包容性增长理念,客观上要求发展要以人对于物质和精神方面的合理性需求为基准。应当注意的是,这种需求带有社会性,是在一定的社会结构及社会关系中培育起来,并且与社会建设和社会管理的根本目标指向(即维护社会和谐稳定)有密切联系的。从内部来讲,移民是一个特殊的社会群体,由于搬迁改变了他们的生产环境和生活条件,新旧矛盾和问题叠加,移民的社会融入面临较大困难,亟须通过社会管理创新来加以解决。在国家深入推进新农村建设,把城乡发展一体化作为解决“三农”问题之根本途径的社会背景之下,广大移民对提升社会管理水平提出了更高要求,即要求有关方面在满足移民的工具性需求的同时满足其人文性需求,在满足其生存型需求的同时满足其发展型需求。说到底,社会管理服务是对人的服务,对移民所处的特定生存发展环境予以充分考虑是创新社会管理服务的一项基本要求。南水北调库区移民迁安过程,是移民的生产环境和生活条件得到较大改善的过程,然而,由于库区移民迁安后续发展受到各种复杂因素的影响,各移民村社会管理服务相对薄弱,这种状况已经成为阻碍移民村健康、有序、较快地转型发展的重要因素。
  “以人为本、普惠移民”这一价值取向体现了创新移民村村务民主管理、经济组织管理、社会服务管理的宗旨,深刻揭示了创新移民村社会管理与以城乡发展一体化解决移民村“三农”问题的内在联系,阐明了新型城镇化背景下移民村社区建设中管理服务的功能定位。尊重移民的社会管理主体地位,发挥移民的聪明才智,坚持用移民群众认同的办法治理村庄事务,是这一价值取向的3个关键点。而要坚持这一价值取向,就必须加强移民村“两委”建设,使“两委”建设与村民自治相辅相成。
  (二)把握移民村社会管理创新的规律及实质
  在移民村建设中推进社会管理创新是一个顶层设计与基层实践上下互动、有机融合的社会互构过程。杨梅和郑杭生指出:“‘社会互构论’是以‘互构共变’理念和方法原则,对当代中国个人与社会关系中的分化与整合、矛盾与协调、冲突与和谐现象进行分析、理解、描述和阐释的一种社会学理论。”基层社会管理创新实质上就是一个自上而下与自下而上交互作用的互动互构过程,在这一过程中存在差异、矛盾和冲突,因此需要进行调整,以保持整个社会系统在变化和发展中的相对和谐稳定。在这一交往互动过程中,主体间性及协商民主得到发展。
  这一运行过程符合社会互构论所倡导的个人与社会共生共赢的原则,也体现了社会互构论的原初方法论意义。在移民村建设中推进社会管理创新,已经超越了旧式现代性发展理念以资为本的发展导向及工具性建构的目标,体现着新型现代性发展理念的以人为本的发展导向及人文性建设的目标,是推动乡村基层社会民主自治再上新台阶的强大动力。
  传统村民自治是单一主体的自上而下的单向建构过程。其运作过程的显着特征是对权威主义主导的形式民主的默认,以及对物化原则和工具性管理方式方法的运用。新式村民自治则是多元主体的自上而下与自下而上有机结合的双向互构过程。其得以良性运行和健康发展的关键是对当代马克思主义指导下的寓实质性民主于程序性民主之中的协商民主的推崇,以及对人本原则和交流沟通型人性化管理方式方法的运用。传统村民自治属于传统现代性管理理念支配下的常态化乡村基层社会管理模式,不利于在新型城镇化背景下为移民村顺利转型提供动力,不利于增强移民公共性以及培育移民的自治能力、合作精神。新式村民自治属于新型现代性管理理念主导下的创新型乡村基层社会管理模式,有利于提升村民自治的质量,有利于实现移民公共利益,有利于增强移民自我管理能力。尤其值得注意的是,创新移民村社会管理,应当具有宏大视野,不能就管理说管理,应该跳出管理看管理,将创新移民村社会管理置于统筹城乡发展的大背景下,促进城乡社会管理要素的交融。唯有如此,才能够准确把握移民社会管理规律,把握移民在社会转型期的行为及心理特点,有效解决移民区社会管理中情与理、德与法不兼容的问题。
  (三)发挥文化建设在移民村社会管理创新中的作用
  根据张岱年先生的文化四层次说,可以将移民文化分为器物文化、制度文化、心态文化和行为文化等类型。从某种意义上讲,移民村社会管理创新本身就是一种文化的再创造。在搬迁过程中,由于组织管理服务到位且相关举措富有创造性,政府行为与移民诉求高度一致,有效地整合了政府与移民的力量,在此基础上,形成了“顾全大局、克难攻坚、团结拼搏、甘于奉献”的移民精神。移民精神是移民文化的内核,它属于心态文化。移民精神不仅对于南水北调库区移民顺利实现搬迁作用显着,而且对于移民村的后续发展及移民的社会融入也将发挥重要作用。由于移民村转型发展与跨越发展的任务十分艰巨,移民融入当地社会的过程非常复杂,移民文化也必须不断更新。当前要着力深化移民文化的内涵,拓展其外延,提升其境界,尤其是要将移民文化融入移民村社会管理创新的各个环节。
  具体而言,当前需要做好以下工作:一是培育移民公共精神及社区参与意识。当前,费孝通先生在《乡土中国》中所描绘的那种“重私德轻公德”的传统为人处世之道,仍然影响着移民的思维方式。与此同时,改革开放以来经济社会的大发展也使得移民的思想观念发生了很大的变化。在新型城镇化背景下,库区移民正处于从农村居民向城镇居民转变的过程中,移民社会也正处于从陌生人社会向熟人社会过渡的阶段,培育移民公共精神及社区参与意识恰逢其时。二是引导移民适应经济社会发展的新要求,超越社区情理,实现从小生产者向现代文明人的根本性转变。库区移民需要将小团体至上的抱团意识升华为大家庭至上的社会公共意识,因此,摒弃移民文化中的消极落后因素、实现文化的更新换代是当前一项重要工作。三是发掘乡村传统文化中的有益成分,使之成为破解移民村社会管理及移民社会融入难题的金钥匙。中华民族素有团结互助、百折不挠、乐观自信、吃苦耐劳等优良传统,发扬上述优良传统,有利于帮助移民形成对于未来的理性预期,有利于增强移民的认同感和归属感,有利于改变部分人“等、靠、要”的思想,使移民群众坚定依靠自己双手创建美好家园的决心。

  四、启示和建议
  (一)启示
  上述具有时代特征和移民特色的新型、高效、科学、民主的基层社会管理模式,是实现南水北调库区移民“稳得住、能发展、可致富”的预期目标的可靠保证。
  分析相关管理模式,我们能够获得以下有益启示。
  1.村“两委”领导下的“民主议事会+民主监事会+民事调解委员会”这一“三会”协调决策机制,具有责权明晰、衔接配套、相互制衡、相互协调、运转有效、充满活力的特点。这种模式能够很好地适应当前移民新村社会结构、利益格局、社会心态的深刻变化,在基层管理服务方面实现优良地方传统与时代发展要求的有效对接,提升村民自治的质量,从而成为今后一个时期在移民区开展社会管理创新的范本。
  2.移民实现安稳致富的前提是稳定,根本是发展,具体来讲,就是要通过创新经济组织管理,增强村庄发展的活力。通过创新经济组织管理,使归属清晰、权能完整、流转顺畅、保护严格的农村集体产权制度得以确立和巩固,使移民的各种财产权利得到保障,从而实现政经分离、经社互动和政经社合作。
  3.党群融通和政社互动是加强和创新移民村村务民主管理的关键,实现政经分离和集体经济与个体经济互补是加强和创新移民村经济组织管理的主要目标,实现政经社合作和培育移民公共意识是加强和创新移民村社会服务管理的重要任务。
  4.在统筹城乡发展背景下大力倡导统筹协调和包容发展,有利于消除传统与现代、城市与乡村在管理方面的不可通融性,实现从旧式现代性发展理念向新型现代性发展理念转变。
  5.提升移民村社会管理效能与加强村干部廉洁自律建设相辅相成。有关方面要切实加强以党组织为核心的农村基层组织建设工作,有效杜绝腐败行为。
  (二)建议
  为了进一步提升南水北调库区移民村社会管理效能,笔者提出以下政策性建议。
  1.完善移民村组织管理体制机制,突出其自治性和民主性。目前的移民村组织管理体制机制,是在搬迁前组织管理体制机制的基础上,结合搬迁后移民村社会管理面临的新情况、新问题、新任务所建构的。这种管理体制机制既带有过去的痕迹,又显示着现在的特征和未来发展的趋势,下一步应当在其运行中突出自治性和民主性,使其实现从不尽完善到比较完善的跨越。
  2.健全移民村的管理服务网络,突出其社会性、公共性。由于搬迁改变了移民的生产方式、生活方式、居住环境、文化心态等,移民村不再是一般性质的农村村落,但也与典型的城镇社区有所不同。目前,移民村管理服务网络建设工作多由政府和社会力量承担,管理服务网络社会性与公共性的培育也多依靠外部力量。在移民心态调整滞后于移民村物质技术发展的时期,健全移民村管理服务网络,突出其社会性、公共性,可以帮助移民村尽快实现由半熟人社会向熟人社会过渡。
  3.加强移民村文化建设,突出移民文化的地域性、包容性。中原地区移民文化历史悠久。历史上,中原地区人口流动频繁,与之相伴的是不同地域文化的碰撞和融合,中原文化中正平和、理性通达、兼收并蓄、诚信守礼等特质,在这一过程中得以传承和发展。加强移民村文化建设,突出移民文化的地域性、包容性,合乎当代科学发展及和谐发展的要求。
  4.实现政府维稳与社会维权的统一,突出工作的针对性和实效性。一方面,如果社会大局不稳定,社会维权即便具有合理性,也终究难以实现。另一方面,只有有效杜绝损害群众利益的事情,才能最终实现社会的稳定。当前,要在政府维稳与社会维权之间寻找平衡点,政府部门及社会力量要在提高政府维稳的信度和提高社会维权的效度上下工夫,以突出工作的针对性和实效性。
  5.解决新旧管理方式不能有效衔接的问题,增强管理的协调性和交融性。目前,移民村新旧管理体制机制交替过程中存在旧的管理方式和管理办法与新的管理方式和管理办法并存的情况,导致管理主体不明确,村民自治流于形式,移民的知情权、参与权、表达权、监督权得不到有效保障,也影响到对移民村迁安后续发展中出现的矛盾和问题的解决。目前,应当以富有建设性的批判思维审视旧的管理方式和管理办法,取其精华,去其糟粕,使之与新型社会管理方式和办法相协调,使管理体制机制在不断试错中趋于完善。
  6.警惕村务管理决策中心浮气躁、目光短浅等思想隐患,增强决策的科学性和前瞻性。移民村经济社会发展水平与当地非移民村存在较大差距,为了缩小这一差距,村务管理决策时难免会有急功近利的心理,招商引资存在盲目性、土地流转不合理等问题的出现便与这种心理有关。为了实现移民的根本利益和长远利益,必须端正思想,遵循移民村后续发展客观规律进行村务管理决策,增强决策的科学性和前瞻性,为移民村实现平稳较快可持续发展固本强基。
  7.实现移民村管理服务功能与农村改革发展目标的有效对接,激发管理服务内生性和创造性。伴随工业化、城镇化的推进,我国农业农村发展进入新的阶段,农村社会管理的内涵不断丰富,外延不断扩大。新的发展形势对农村社会管理服务提出了新的要求,尤其是在劳动就业、社会保障、科技服务、环境保护、文体建设等已成为农村社会管理重要内容的形势下,目前的农村社会管理服务明显滞后。要想适应推进农村改革发展的要求,必须实现移民村管理服务功能与农村改革发展目标的有效对接,激发管理服务内生性和创造性。
  8.促进社会管理要素城乡深度融合,凸显措施的兼容性和能动性。在一些移民村社区,管理者借鉴城镇管理的基本理念、体制机制及方式方法,出台了一系列管理措施。但这样制定出来的措施往往“水土不服”,受到乡村原有社会管理要素的拒斥,在实施过程中极易“变形”、“走样”,直接影响到政策目标的实现。要避免此类问题,就必须在管理实践中改变对城镇管理模式简单模仿的做法,着力促进移民村社会管理要素城乡深度融合。

参考文献
版权所有:上海论文网专业权威的论文代写、论文发表的网站,秉承信誉至上、用户为首的服务理念,服务好每一位客户
本站部分论文收集于网络,如有不慎侵犯您的权益,请您及时致电或写信告知,我们将第一时间处理,邮箱:shlunwen@163.com