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疫情后我国旅游公共管理的现状与体系构建建议
发布时间:2021-09-13

  摘    要: 2020年世界范围内新冠肺炎疫情的暴发使旅游业受到重创,国家对后疫情时代的旅游公共政策与管理体系提出了新要求。采用文献分析法,结合理论与切身体验,从总结旅游公共政策演化特征、旅游业后疫情大数据时代面临的问题,提出建议:构建旅游业重大疾病监测防控体系与公共管理大数据平台迫在眉睫;实现旅游公共管理的可控性与追溯性、旅游公共管理由规划向调控的转换、旅游公共管理的“云建设”、旅游公共管理的国际化;国内旅游价格竞争力提升与入境旅游签证政策改善,加强语言沟通能力。

  关键词 :     旅游业;后疫情时代;公共管理体系;研究建议;

  旅游业是一个高度国际化的产业,始于19世纪,并于20世纪尤其第二次世界大战后,在世界经济全球化趋势的国际环境中得到了长足的发展,迅速发展成为新兴产业。旅游业是很多国家经济体的核心动力与主要经济来源,是没有受到全球经济危机影响的产业。旅游行业共产生了65个活跃的经济多元化子行业及相关产业[1],在全球创造了3亿多个工作岗位[2]。2020年初暴发的新冠肺炎疫情,给高速发展的世界旅游业踩了一脚急刹车。此次疫情导致的旅游危机具有全球性、突发性、不确定性等特征,疫情在全球范围的蔓延使旅游市场全面阻断,整个旅游产业受到断崖式重创。此波疫情导致旅游产业损失预计高达1.18万亿美元[3],仅中国2020年春节期间就损失约5000亿元[4],旅游业要恢复到2020年以前的水平,至少需要1年时间。截止2020年12月,虽然疫情在部分国家得到有效控制,但大部分国家整体疫情依然严峻,需积极应对防控,世界仍处于后疫情时代。在未来的数年内,对世界旅游业的经济格局、发展模式会产生长期影响。世界各国都应做出创新型规划,构建安全有效的旅游重大疾病监测防控体系与大数据平台等可持续发展的系列公共政策管理机制,实现公共管理体系现代化,最大限度地促进旅游产业的恢复与正常运营,保障其继续为世界经济贡献力量。

  一、旅游公共政策与管理体系演化特征

  旅游业向来是为国家政治与经济服务的,在不同的国家发展阶段有不同的国家使命。由初期的为外事服务到为提升国民经济、拉动国家内需发展服务,以及为解决就业与提升国民素养、服务民生的服务,无不带有国家意志干预与推动的印记[5]。旅游公共政策与管理目标始终与国家发展目标相一致,此过程中旅游业也在很大程度上得到了推动与发展。因社会经济环境的变化,旅游文化与市场经济规律也在逐渐发挥其自发调节作用。旅游业是兼具文化性与经济性双重特征的产业,虽在每个发展阶段的侧重点有所不同,经历了由开始的经济-文化型产业到现在的文化-经济型的产业转变,在整个发展历程中其对文化的传播与传承、对社会经济的推动与发展均做出了重要贡献。旅游公共政策与管理也逐渐由原来的主导管制行政化向宏观调控监督市场化过渡,属于新有限型政府主导模式,但旅游业服务国家发展方向一直未曾改变。

  二、后疫情时代旅游公共管理现状

  (一)后疫情时代急需构建新的公共管理体系

  至2020年12月,世界范围内新冠肺炎疫情仍未得到有效控制,部分国家疫情依然严峻,加上中美贸易摩擦等因素,在很大程度上限制了出入境旅游,对出入境旅游的影响在很长一段时间内都将高于2003年“非典”,大部分疫情趋稳国家的游客只能“回流”到本国内度假。世界各国的国内旅游市场是后疫情时代旅游振兴的基础支撑,我国政府按下“复工复产”“景区开放”的“重启键”,已收到较好的效果,但与疫情前比仍有较大差距。对此次疫情危机事件的处理已经成为各国政府都必须严肃对待的世界级难题,它比任何时候都考验一个国家政府应对危机的管控机制及对疫情危机的治理能力,更需要进一步构建公共政策与管理的长效机制,以促进并保证旅游业的正常运营。

  后疫情时代各行业的改变带来的蝴蝶效应扩展到了社会各个层面。旅游业的全球化不会因此而停止,将会以另一种方式呈现出来。这场疫情改变了人们对待技术和自然的态度,增强了社会整体的危机意识与突发事件发生时的应对能力。国民的消费意向、消费观念、消费模式发生了改变,旅游市场的产业格局也将发生变化。世界旅游业将面临重新洗牌等挑战与机遇,旅游业运营模式与公共管理政策也将重新调整。人们学会了适应,并做出了积极反应,通过计算机信息技术与旅游业的融合策略,主动转型为智慧化、网络化、大数据等途径,实现旅游服务信息化。公共政策的调整对疫情危机的响应具有滞后性,我国政府很快就推出了面向游客的补贴政策与面对企业的税费减免政策等措施。
 

疫情后我国旅游公共管理的现状与体系构建建议
 

  (二)后疫情时代急需解决的旅游问题与危机

  2019年公布的《全球旅游竞争力报告》中,我国排在“全球最佳旅游国家排名榜”的第13位,西班牙、法国与德国分列前3位。疫情前我国旅游业整体保持了比国民经济更快的发展速度,2018年我国境内旅游的人数达55亿人次,进入“大众旅游时代”,同期出境游人次接近1.5亿[6],我国已成为世界上最大的“出境游客源国”和“旅游消费支出国”,越来越多的新兴旅游经济体国家将开发中国游客市场作为战略目标推进。2009年以来,虽然我国出境旅游发展迅速,但入境旅游却增长停滞,旅游消费增长的收益主要被国外吸纳,我国成为“旅游贸易逆差国”[7]。出境旅游增长的原因有:我国居民可支配收入提高、境内游价格竞争力降低等;入境游客增长停滞的原因有:入境签证政策的限制、旅游市场宣传力度不够、旅游设施不够完善、接待服务质量水平低、语言障碍等。虽然我国旅游也有优势,如:交通出行便捷、美食众多、治安良好、人民友善等,但这些都不足以弥补我国对境外游客的吸引力,如图1所示:

  图1 2019年与2020年旅游黄金周收入同期对比
图1 2019年与2020年旅游黄金周收入同期对比

  疫情期间的隔离、封闭、保持社交距离等措施改变了我们对时间和空间的感受和体验,人们的出行方式、生活方式都产生了不同程度的改变,这种限制在国家整体利益面前是首要选择,体现了人们社会责任感与个体自由度最佳的和谐度。疫情后我国旅游意愿调查报告显示,90%以上的人选择中国境内游[8]。2020年与2019年五一假期与国庆黄金周旅游收入同期比有较大差距,国民旅游出行信心需要进一步恢复(见图1)。2020年分别为:五一假期旅游收入约475.6亿元[9],国庆黄金周旅游收入约4665.6亿元[10];2019年分别为:五一假期约1177亿元[11],国庆黄金周约6500亿元[12]。帮助旅游行业快速摆脱疫情危机的关键因素是政府危机管理水平与恢复策略的制定。相关部门及时给予宏观层面的关心和指导,为了促进旅游业的快速恢复,出台了一系列政策措施应对疫情危机,如针对游客发放旅游消费券、减免景区门票等措施,针对旅游企业低息贷款、减免税收等切实措施提高金融支持力度及减轻企业负担等。管理层面需要进一步加强危机管理意识和水平,企业层面也应发挥自身优势助力疫情防控并积极自救。

  三、后疫情时代旅游公共管理体系的建议

  (一)转危为机:构建安全有效的旅游公共管理“联动”体系

  目前还无法预测世界旅游业全面恢复的时间点,疫情的不确定性难以对其有规划地控制,但是我国发展出入境旅游的决心从未改变,保障其发展的国民经济基础一直坚挺。2020年疫情从初始的公共卫生疫情危机急骤发展成为波及各个行业领域的全球性综合危机,对旅游业的影响具有双重特征。一方面疫情使旅游业受到严重冲击;另一方面也导致了旅游消费意向、消费观念与消费模式的转变,并对旅游业公共管理与运营的调整提出了新要求,旅游业公共管理体制的结构优化是首要任务。现行旅游公共危机应急管理体制与行政体制类似,紧急情况需要逐级层层审核上报,极易出现信息传递遗漏、信息传递变形以及信息传递延迟、延误等问题[13],信息传递的可靠性、准确性、时效性在很大程度上被降低,同步性得不到保证,信息不能及时传递。鉴于此,在尽快恢复旅游规模的情况下,旅游公共政策与管理方面应建立长效机制,在建立预警机制与快速反应机制的基础上,更重要的是建立后疫情时代的多行业“联动”运行保障与监管机制。

  疫情旅游公共管理体制涉及面广泛,有医疗、经济、法律、行政、信息等,这是一个庞大的运作系统,建立一个综合公共管控体系实现行政与执法“联动”、实行数据与信息“共享”会提效很多。除了主导制定与出台促进旅游业恢复的系列政策外,还可运用现代化高科技、互联网、大数据等手段,统筹谋划建立新平台与新导向,线上线下相互融合发展,让旅游业为世界经济继续贡献力量。政府作为旅游业公共管理的责任主体,统筹建立各级旅游综合公共管理体系网络,设置各相关公共管理部门与景区的链接,实现政府在线监管、网上实名购票、云旅游、公共政策宣讲、景区管理等功能模块,将游客纳入线上互动,同步实现对大数据的原始采集,包括游客数量、游客年龄、信用记录、近期踪迹、售票收入、景区项目等信息。通过对实时动态大数据与信息的监管、采集、分析与交换,实现对全国旅游产业相关综合数据的分析,以及对景区的有效监管,同时实现对疫情的防控与追溯,更便于旅游公共政策的制定与公共管理体制的运行,早日实现“危机公共监管联动体系”。

  1. 建立信息大数据“共享制”,构建旅游重大疾病监测防控体系

  设立专门机构,统筹建立旅游网络平台大数据与信息的“共享制”,实现与公共医疗系统、旅游产业等公共管理体系的应急联动制,提升旅游企业公共风险防控能力。建立并实现身份证与电子健康二维码的链接,通过网络购票平台就可获知疫情防控信息,监测出高危人员数据信息,系统自动报警给公共管理系统,从而构建安全有效的重大疾病监测防控体系。

  2. 建立购票“预约制”,实现旅游公共管理的可控与追溯性

  通过各旅游景区购票入口,实现网上购票实名制模式,建立游客大数据分析模块。根据疫情或其它情景要求,公共管理部门在网络平台可同时设定游客区域与景区疫情的级别,通过网络售票控制景区游客来源与流量,或可进一步实行分时、分段实时调控游客的来源与数量。通过网络实名购票,还可实现疫情传播的可追溯性,避免疫情继续传播的风险。

  3. 建立黑名单“信用制”,实现旅游公共管理的规划向调控的转换

  建立旅游相关行业与游客的“信用制”监管模块,对不良行为或项目,通过网络监管形成不良信用记录,进入“黑名单”管控模块,实现全国或全省(自治区、市)联网执法。实现旅游公共管理职能由以前的行政战略规划功能向主要履行监管宏观调控功能的转变,随着信用档案的建立与完善及大数据技术的综合运用,信用管理也将成为旅游行业管理的重要武器。

  4. 建立景区“云旅游”,实现旅游公共管理的“云建设”

  各旅游网络平台通过AR、VR、3D、5G等数字技术及360度全景导览系统,以旅游企业为主导,为各国游客提供优质旅游体验。通过高频次视频、图文直播等“云旅游”方式,实现足不出户就能旅游的愿望,从而推动旅游企业的多模式运营与部分转型。旅游已成为人们常态化的选择,在线“云旅游”已进入中速增长发展阶段,“80、90后”已成为在线旅游市场的主力消费人群。中国文旅部制定印发的《在线旅游经营服务管理暂行规定》已于2020年10月1日起施行,要求各级文旅主管部门积极协调相关部门在财政、税收、金融、保险等方面,支持在线旅游公共管理体系的建设,保障并推动旅游业的高质量健康发展。

  5. 建立国内国际“双循环”,实现旅游公共管理国际化

  在后疫情大数据网络时代,各国政府推动世界旅游的大融合与大发展。构建以国内大循环为主体、实现国内国际“双循环”相互促进的发展格局是世界旅游业的发展趋势,也是我国“十四五”规划的战略定位[14]。加强我国文化在国际平台上的宣讲力度,提升我国内涵获得国际文化认同度,通过坚持扩大内需与国外互换模式,在国外旅游网络平台推介具有中国文化特色的旅游项目,在国内网站推介相应国家景区,或通过两国或多国合作,共同建立多国网络旅游平台模块,搭建多边旅游关系,共同推广世界旅游文化,实现全球旅游业的共建、共享与共赢。同时推动世界旅游网络平台的共同联合执法机制,加强沟通和配合,实现世界各国政府旅游业公共管理体系的国际化。

  其它如旅游公共政策宣讲、旅游资源与项目评估、旅游行业大数据分析、交通住宿、游客行前培训等功能模块,都可根据旅游公共政策与管理体系需要实时增加,同时升级旅游产业品质,构建系统的旅游产业链与旅游业公共管理平台。

  (二)提升我国旅游供给侧影响因素的竞争力

  1. 国内旅游价格竞争力的建议———资本因素

  我国境内旅游费用比赴国外尤其东南亚国家要高,同样或更低的费用使很多游客选择了赴国外旅游领略异域风情,以开拓视野,在享受更强体验感的同时又得到超高的性价比。究其原因为:国内旅游供给机制上相比欧美等国公共投入相对较少,更多的是企业自身资本运作,投资成本压力较大,为快速回笼资金,从门票到交通、餐饮、住宿等多个环节,价格高就在所难免。因此,除了相关部门需加大对旅游的公共投入外,旅游及相关产业降价的公共管理措施也急需出台,设置成本监审、调查与评估体系,改善目前状况,开拓国内旅游的同时吸引更多的境外游客,改变“旅游贸易逆差国”的窘境。后疫情时代,人们将更多地选择国内旅游,国内各级政府应与旅游管理部门抓住这一契机与转折点,除了引导部分国民的出境旅游消费需求回流,同时加强改善入境旅游激励政策,如在国家级自由贸易区与服务贸易创新试点地区等框架下适当放宽免税购物政策等,建设一批世界级旅游景区与度假区,吸引世界各层级尤其中高端的消费群体,释放旅游、度假、购物消费潜力[14],实现旅游贸易上的逆转与翻盘。

  2. 入境旅游签证政策问题的建议———政策因素

  后疫情时代,入境旅游相比国内旅游的恢复将是未来很长一段时间的痛点与难点[15]。我国签证不易获取,政府控制的很严格,我国签证便利度现排在136个国家中的129位[16],持中国护照的免签国与互免签证国都很少。我国是一个经济快速发展的国家,如在后疫情时代在保证国家安全的情况下能适度放宽签证政策与提升线上办理效率,中国在国际旅游市场将有更多的机会和空间。

  3. 入境旅游其它问题的建议

  语言沟通是影响境外游客赴我国旅游的影响因素之一,旅游公共管理部门应协同教育部门制定推进语言提升改善策略。语言问题严格意义上来说,不应成为我国入境旅游的主要障碍,日本同样面临与中国相同的语言问题,但日本从旅游设施硬件与服务软件着手提升,在很大程度上提升了日本入境旅游的竞争力,值得中国借鉴。我国在推进入境旅游发展的实践过程中,国家及地方政府应继续在推广力度、购物退税、服务商奖励设置、国际航线、入境游客支付等公共政策上不断探索创新,为中国入境旅游发展提供良好的平台与公共管理环境,建立具有中国特色的旅游公共管理组织模式,实现由旅游大国到旅游强国的飞越。

  四、展望

  后疫情时代人们会创新、包容与接纳更多样的旅游方式,新的社交技术与科学平台应运而生。后疫情时代人们打破界限,建立的旅游业疫情防控体系与网络大数据平台共同体,将会成为全人类的资源。人们通过互联网实现在虚拟空间中的“云旅游”,体验感、空间感、时间感的缩减会让人们更加珍惜公共自由空间。各国政府与旅游关联产业会继续积极寻求自我发展的公共政策与公共管理平台,不断升级优化,同时开拓新的旅游发展思路与运营管理模式,通过政企联合,实现后疫情大数据时代旅游业的振兴。

  参考文献

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  [8] 1991T.90%的中国人在解禁后选择在国内旅行[EB/OL].(2020-06- 24)[2021-03-08] .
  [9]中国经济网.文旅部: 2020年“五-” 小长假总共接待游客1.15亿人次收入475.6亿元[EB/OL].(2020-05-05)[2021-03-08].
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  [12]张慧娟,刘柏煊“+一" 黄 金周7.82亿人次创造国内旅游收入近6500亿元[EB/OL].(2019-10-08)2021-03-08].
  [13]徐仁立,郑祖槐完善旅游公共安全应急管理体系[J]经济师, 2020(9):170-171.173.
  [14]王学峰,张辉.十四五”时期我国入境旅游发展趋势与建议[J].旅游学刊, 2020(6):6-8.

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