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农村禁养管理存在的问题与应对思路
发布时间:2020-07-03

  摘    要: 自国家实施农村禁养以来,农村生态环境大为改善。禁养制度的研究有助于促进农村禁养水平,但既有研究多侧重于污染防治和养殖政策,对农村禁养运作、管理有所忽视。通过采取规范分析、实证调查等方法对禁养制度及实施的研究发现:现有禁养制度受理念不清、制度建设不均的影响,存在执法不严、依据相冲突的现象,最终导致制度精准性有所欠缺。而从法律实施角度观察,可以发现:现阶段农村禁养存在行政滥权现象,“一刀切”的环保方式对农村的环境质量、生态经济、农民的生产生活带来一定的影响。对此,从禁养法律思想、禁养范围划定和禁养标准制定三个方面提出构建农村禁养差异化管理思路,以完善多元主体联动机制为前提,立足于本地区实际情况,构建合理的指标体系、实施体系和发展机制,完善农村禁养差异化管理制度的有效性。

  关键词: 农村禁养; 差异化管理; 禁养制度; 农村生态环境;

  Abstract: Since the implementation of rural prohibition policy of livestock and poultry in the country,great results have been achieved in the improvement of rural ecological environment.The study of rural prohibition policy of livestock and poultry system can help to improve the level of rural prohibition policy of livestock and poultry.But most studies focus on pollution prevention and livestock policies,and neglect the operation and management of the policy through the adoption of normative analysis,empirical investigation and other methods.The research on the prohibition policy of livestock and poultry system and implementation found that the existing system is affected by unclear legal ideas and unbalanced system construction,and there is a phenomenon of lax enforcement and conflicts basis which eventually leads to the system accuracy is lacking from the perspective of law enforcement,and we can find that there is an administrative abuse of power in the rural areas.And the environmental administrative ways of the “one size fits all” has influenced the quality of rural environment,the development of ecological economy and the production and life of farmers.Therefore, from three aspects,the legal philosophy of prohibition,the range of prohibition and the standards of prohibition to set up differentiation management of rural prohibition policy of livestock and poultry,we should make on premise of perfecting the multi-subject linkage mechanism,and based on the actual situation in the region,build up reasonable indicator system,implementation system and development mechanism,thus to improve the effectiveness of the differentiation management of rural prohibition policy of livestock and poultry.

  Keyword: rural prohibition policy of livestock and poultry; differential management; prohibition system; rural ecological environment;

  引 言

  养殖是中国传统农业延续千年的活动之一,最早可追溯至新石器时代,它为人类的生存和生活改善做出了极大贡献。20世纪80年代以来,我国养殖业得到空前的发展,但也因其无序发展产生了较为严重的生态破坏与环境污染问题。随着传统农业逐渐向现代农业转型,环境保护成为人们最关心的问题,农村畜禽养殖的再发展已成为学术研究和政策研究关注的焦点。

  当前,国内学者对畜禽养殖生态问题的研究主要集中在两个方面:一是现有畜禽养殖政策,二是畜禽养殖中的污染及其治理。关于畜禽养殖政策的现有研究认为:首先禁养范围的界定不清[1]是当下较为普遍的问题;其次执法过程中过于强硬的态度和不到位的宣传易产生不必要的纠纷[2];最后禁养补偿的不合理性加深了农民对禁养政策的误解。对畜禽养殖污染及其治理的研究认为:当前畜禽养殖所带来的环境污染已成为仅次于钢铁、煤炭的最大污染[3];畜禽养殖发展所带来的环境污染使其可持续发展面临较大的威胁[4],目前农村面源污染最大的来源便是畜禽养殖[5];规模化养殖对降低畜禽养殖废弃物的排放是有利的[6],但受相关配套设施的限制,一旦规模化养殖无法实现种养结合,那么所造成的污染反而会更为严重[7];规模养殖在影响污染防治中仅占据很少的比例,而且污染程度的大小受多种因素影响[8];农村散户养殖时至今日依然存在着较高的综合价值[9];畜禽养殖存在地区性差异,在进行畜禽养殖的产业转型上,应当注重地区差异性,实现畜禽养殖的最优配置[10,11]。
 

农村禁养管理存在的问题与应对思路
 

  梳理国内学者对农村畜禽养殖的相关文献可以发现,现有研究对于完善养殖政策和防治养殖污染具有一定的借鉴意义和启示作用,但也存在以下不足:一是从研究领域来看,现有研究偏向于自然科学领域,人文社会科学领域的研究文献较少。二是从研究内容来看,现有研究主要涉及畜禽养殖的污染防治、资源化利用、养殖行为、成本收益、禁养范围划定等,对禁养的运作、管理研究相对较少。三是从研究角度来看,现有研究多基于农户、规模、治理、发展等非制度视角,从制度角度所完成的研究也多限于范围、补偿等方面,鲜有研究关注差异化管理在农村禁养中的运用。有鉴于此,本文根据杨凌示范区的实地调研数据资料,结合其他省份和全国的相关数据资料,从制度视角对农村禁养差异化管理问题进行研究,通过对我国畜禽养殖法律规范的制度分析,结合实践情况探析当前农村禁养实施中存在的问题,基于农村禁养差异化管理理念,提出构建农村禁养差异化管理的具体方案,为后续的禁养工作提供较为可行的执行和决策依据。

  一、农村禁养差异化管理的制度分析

  2012年11月,环境保护部联合农业部印发了《全国畜禽养殖污染防治“十二五”规划》(以下简称“十二五”规划),提出通过设定“禁养区”的方式来控制各地区的畜禽养殖污染,同时要求禁养区以外的区域养殖要与当地环境承载力相适应,并对各规模的养殖废料实现资源再利用。2014年1月1日国务院出台的《畜禽规模养殖污染防治条例》(以下简称《条例》)确立了农村养殖污染防治的法律基础和兼顾污染防治与畜禽养殖均衡发展的思路。就此看来,农村禁养的目标有二:一是保护环境;二是促进畜禽养殖有序发展。

  无论是“十二五”规划还是《条例》,均将环境保护作为第一目标,对畜禽养殖发展的位阶在环境保护之后,表明污染防治的目标是保障区域环境、促进畜禽养殖业健康可持续发展,禁养仅是污染防治的方式之一。所以,环境保护是农村禁养的出发点,其目的是要促进环境保护与畜禽养殖产业升级的均衡发展;在禁养实施中,必须区别对待各类养殖,环保只是重要组成部分,而非全部。这些法律制度的颁布和实施构成目前农村禁养差异化管理的法律基础。

  正如亚里士多德所认为的,制定好的法律,并严格实施这种法律是法治的两个重要条件。但结合当前全国范围的禁养实践来看,现有法律制度很难达到预期效果,主要表现在以下几个方面:

  (一)理念不清且建设不均衡

  1.制度理念不清。

  从立法本意观察,现有制度对禁养的初始定位是为保护特定区域的环境质量,禁止从事养殖行为,从性质上讲属于行政指导的范畴,并不会对农民的利益有所减损。但从禁养实践来看,禁养显然与行政机关对养殖主体的行政处罚、行政强制相配套,为了实现禁养,行政机关通常以行政处罚、行政强制措施来强制养殖主体放弃特定养殖行为。行政机关往往仅凭一纸文书就做出减损农民权益的行为。并且,现有制度执行主体的执法理念欠缺对农村禁养后续问题的现实考虑,难以兼顾“合理”与“发展”的价值诉求,其所实施的无差别禁养、“一禁了之”的禁养理念在行政法的基本原则和现有农村禁养法律中难寻其据。总体看来,农村禁养的逐步错位,根源在于对农村禁养本质的模糊认识。

  2.制度建设不均衡。

  受法律自身滞后性及行政规划等因素的制约,现行法律规范仅是一种停留在局部和表层的带有指导性意义的行政规范,并不能有效地服务于当前的社会需求。而理论层面研究的迟滞进一步导致行政执法时的自由裁量,加深了群众对禁养政策的误解。如《条例》中仅对禁养范围和补偿有所规定,“畜禽养殖禁养区是指按照法律、法规、行政规章等规定,在指定范围内禁止任何单位和个人养殖畜禽;禁养区范围内已建成的畜禽养殖场(点),由各县(市、区)人民政府依法责令限期搬迁或关闭。”此种过于模糊的定位,无疑增加了地方政府在范围上的自由裁量。同时,后续的制度规章仅是对现行行政法规的进一步解读,并未新增或细化现有的禁养政策,如原环保部联合农业部办公厅于2016年1月24日发布的《畜禽养殖禁养区划定技术指南》(以下简称《指南》)。就此而言,已有的禁养政策只是对系统链条的前端有所规定,但对实施后的末端治理存在一定的政策缺失。

  (二)执行不严且依据相互冲突

  从法律实效的角度研究法律,能让我们在更广泛的空间和时间去观察法律,进而更充分地观察法律的社会功能。

  1.执行不严。

  就农村禁养而言,执行不严主要集中表现于“权力寻租”上,如江苏省宜兴市万石镇南漕村生猪养殖场的关闭始末[12]。在调查中,少数养殖主体因人情、亲情等具有价值利益的社会关系或金钱、礼品等财产性利益换取村长或村委主任的特殊照顾,也有部分养殖主体凭借自身特有的优势(多表现为纳税大户、先进个人、劳动模范)来取得行政主体在禁养程序中的区别对待,甚至流传着“不送就关门”的说法。笔者认为,上述行为之所以在村民看来属于正常的人情世故,一方面是人们法治意识淡薄,但更多的是行政机关在执法过程中执行不严所产生的。由于禁养法规的模糊性认识,加之权力主体或有或无的暗示,多数养殖主体主动或被动请求一定“情面”以获得并不牢靠的承诺,逐步形成“送礼承诺再送礼再承诺”的恶性循环,使农村禁养趋向失衡。

  2.法律依据相互冲突。

  农村禁养在对象、范围上的不确定性进一步加深了农村禁养执行的模糊性,而执行上的模糊是导致政府“一刀切”的重要原因。虽然在《条例》实施之前,我国《宪法》《土地法》等法律明确规定农民对自己的宅基地、承包地享有充分的使用权和经营权,保障他们在从事生产经营活动中,不受任何权利主体的侵犯。但《条例》第十一条通过“人口集中区域”来概括适用禁养的区域,二者看似并无相抵触之处,但就权利适用而言,将人口集中区域纳入禁养区的涵盖范围,无疑间接剥夺了该区域内农村养殖主体的部分权利。有人认为国家并未将散户养殖划入禁养范围,但基于《中国畜牧兽医年鉴》对养殖户数的统计可发现,数量消减最多的恰恰就是范围之外的散户养殖。此外,农村居民区禁养也与当前中央政策不符。我国长期形成的城乡二元结构成为全社会致富奔小康的最大障碍,所以改革开放几十年来,国家一度提倡发展庭院经济,多种形式发展农村经济。十八大以来,为了实现“两个百年”,党中央多次强调要扶持和发展家庭农场等新型农业经营主体,提倡“大众创业,万众创新”,提出振兴乡村战略,指出产业兴旺是乡村振兴的重要内容和标志,等等。显然,当前农村大面积实施禁养也违背上述政策要求。此外,《指南》对《条例》中禁养区的进一步解读也未能有效缓解行政滥权的现象,如四川广元旺苍县将非饮用水源地划入禁养范围;安徽黄山屯溪区将道路、河流列入禁养范围;还有部分地区存在禁养区域指代不明、限定距离不清、适用范围大小不等现象[13]。这种增设性的行政行为不仅同行政法相冲突,也有违当前所倡导的法治理念。

  (三)侧重指导但有失精准

  现有的禁养政策明显偏向于行政指导,对事前听证、事中执行、事后监督、责任追究等程序性事项未做出明确规定,法律法规中多以“鼓励”“支持”“符合”等术语作为条文依据,欠缺可操作性。这种基础制度的缺失是造成现阶段禁养逐步失控的原因之一,并在实践中产生了大量的制度误解和争议。观察互联网上网民对禁养的讨论,可以发现最受关注的是“农村禁养是什么”“农村禁养的范围”“农村散户是否属于禁养的对象”这三大根本问题。这反映出我国在农村禁养实施中缺乏精准性。另外“禁养有无补偿”也是诸多养殖主体关心的问题,依据《条例》第二十五条的规定“因禁养实施而需关停或搬迁的养殖场的,由县级政府依法予以补偿”。按理说,法律对此有着明确的规定,但实践中,部分地方政府曲解补偿的设定,如河南某地区要求辖区范围内的养殖户3天内自行拆除养殖场,且无任何补偿标准;湖南浏阳的补偿标准,根据养殖手续的齐全与否确定补偿的金额;宁波奉化地区则是依据自行关闭时间来确定补偿标准。

  二、当前农村禁养管理中存在的问题分析

  从现实情况看,现有法律制度的实施一方面增加了农村禁养失控的可能,另一方面对农村生态环境的改善日趋乏力。国务院于2015年4月2日下发的《水污染防治行动计划》(以下简称“水十条”),要求“2017年底前,依法关闭或搬迁禁养区内的畜禽养殖场(小区)和养殖专业户,京津冀、长三角、珠三角等区域提前一年完成。”受该文件的影响,各地政府进一步加强区域内禁养工作的开展,但从多维视角出发,这一关闭潮不但没有从根本上解决农村因养殖造成的环境污染问题,反而在其他方面造成了较为严重的负面影响。

  (一)环境改善但存在资源浪费趋向

  截止2016年,全国累计划定畜禽养殖禁养区4.9万个,划定面积63.6万平方公里[14]。据2016年《中国畜牧兽医年鉴》中对养殖户数(分散养、小规模、中规模及以上1)的统计数据发现,自“水十条”发布之后,各规模养殖主体均受到不同程度的影响,相较于中规模及以上的养殖主体,散户和小规模养殖主体受到的影响更大、程度更深。以生猪养殖为例,2016年因环保整治而消减的生猪存栏量达3 600万头,同2015年相比,散户养殖消减390万户,小规模养殖消减4.7万户,而中规模及以上减少了100余万户2,牛、羊养殖主体消减同生猪养殖基本一致。不可否认,当前禁养政策的执行对畜禽数量的控制卓有成效,对农村生态环境的改善起到积极作用。但是农村畜禽养殖污染防治和资源化利用水平取决于各自的经济特性,规模仅对政策落地具有一定参考价值,并不能完全解释其生产行为和环境行为。加之农村散户养殖资源化利用水平较高,具有较高的生态优势[15]。

  此外,当前禁养政策的执行带有较为强烈的人类中心主义色彩,诚然畜禽数量的减少有助于环境质量的提升,但却忽视了农村最基本的生态链条。李静在对三江源的调查中发现,因中央政府忽视了当地牧民的保护经验,导致在对三江源生态保护工程投入巨资后的效果打折,幸得后续工作的及时完善,以确保投入三江源生态保护工程的第二轮资金更加有效[16];蒋高明从2000年起在牧区所开展的为期8年的试验证明,人类中心主义的治理方式是存在漏洞的,以自然之力恢复自然是可行的,有效的;阿拉善SEE生态协会对阿拉善地区荒漠化或沙漠化的治理,也被证明通过推动“内生式发展”改善当地的生态环境是切实可行的[17]。这表明,禁养政策的过度干涉或许不能产生积极的意义,反而会因其武断行为造成更多资源浪费。

  (二)阻碍生态经济发展

  从当前国家政策来看,党的十九大报告、2018年中央农村工作会议以及2018年中央一号文件中均提及“扶持小农户发展生态农业”,这表明当前农村散户养殖是国家认可且支持的。从实施结构上看,不论是英国“永久农业”、菲律宾玛雅农场[18],还是我国实施的“四位一体”变式生态经济农业中,畜禽养殖均处于举足轻重的地位,是生态经济产业链中不可或缺的重要组成,当前禁养政策的实施反而对生态经济的建立与发展产生了不利影响。另据实地调查表明,农村散户养殖虽具有基数大、从业人员年龄大、文化程度低、对生态经济认识不足的特点,经数十年市场经济的冲击和人员的更新换代,这些情况已有较为明显的改善,但是现阶段无差别的禁养模式势必会对新一代养殖主体造成一定冲击。

  另据笔者查阅陕西杨凌示范区禁养的相关资料,截止2017年底,该地对其辖区内的784户农村散养主体进行整治,完成户数为497户,完成比例为63%,其救济方式为迁入临时养殖场和批量销售,单就临时养殖而言,其在污染防治的能力上并非强于农村散户养殖。此外,在对农村规模化养殖的调查过程中发现,畜禽污染防治基础设施建设存在总体数量不足、防治种类单一、处理方式较为简单等现象。笔者在与某村唯一养殖主体A访谈时得知,其未被禁养的原因有四:(1)养殖50头奶牛,对村上有经济贡献,曾被评为“村集体先进个人”;(2)位于村子东北角,距离最近人流量较大的道路约100米,周边以农地为主;(3)厂房透气性较好,草料、粪便定期处理;(4)可以为村民提供优质蛋白质。但在聊及露天堆放的部分牛粪时,A说是周边农地村民购买用于施肥的,放在那里是在发酵,过段时间就盖起来了,对可能产生的危害,A却表示自己堆了一辈子肥,并没有什么危害,就是会有些臭。在路经某规模养殖公司时,周边空气弥漫着浓重的气味,过往行人无不掩住口鼻。笔者认为,当前“一刀切”式禁养政策会左右地区对发展生态经济的选择,进而影响农村生态环境的改善,同时,大规模养殖企业多数会追求帕累托最优选择,基于理性经济人的分析,大规模养殖业主会过度追究经济效益而忽视对生态经济的关注,同样对生态经济的建设与发展产生一定阻碍。

  (三)农民生产生活受到影响

  对陕西部分农村地区的实地调查发现,农村禁养对农民产生的影响主要表现在农民收入、农村集会、贫困治理这三大方面。年龄在60岁以上、文化程度较低、只能从事轻微体力劳动、以养殖为主业的农民群体收入波动最为剧烈,据不完全统计,该类主体户均损失每年在6 000~7 000元左右,且对肉、蛋、奶等畜牧产品的需求度呈下降趋势。对40~50岁之间、以养殖为副业的农民群体影响较小,但营养摄入种类单一化明显,根据地区性养殖结构而有所不同。而对于未被禁养的养殖主体而言,在成本风险和配套设施交叉影响下,若自身收益没有显着提升或难以维持现状时,部分养殖主体会主动或间接承认降低污染防治的成本以维持自身利益,还有部分养殖者会适度降低产品价格以适应周边地区的消费能力,实现资金的回笼。这些都会造成农民收入减少。对于农村集会的影响,通过受访对象的赶会频率分析,大致分为两种类型:一种是先多后少的类型,一种是“多-少-多”的倒U型类型。两类农户之间的差别在于第二种农户往往会通过部分特殊信息渠道获知大型或超大型的集会,借此通过售卖农产品来获取收益。但大多数农户属于第一种类型,即为增加收入参加集会,但因供过于求选择减少次数,留出时间前往周边地区打零工补贴家用。还有部分禁养力度较大、维度较广的农村地区,集会上的畜禽及产品的数量、种类趋向一元化。

  受现阶段“一刀切”式禁养模式的影响,部分农村地区的产业扶贫与精准扶贫也在一定程度上遭受波及。笔者在调查中发现,因污染防治不达标被禁养或转业的养殖主体,在多数情况下是由于不符合养殖规模或在人口密集区域从事养殖活动而被禁止的,他们多以物易物、批量销售、集中转移或养殖、定期补给等方式获得补偿;这种“只输血不造血”的补偿模式曾一度引发部分贫困户恶意污染周边环境以合乎农村禁养的标准,坐等行政主体的补偿。这进一步加深了农村其他民众对农村禁养和产业扶贫的误解。

  三、农村禁养差异化管理思路探讨

  综上,制度设计存在的漏洞使农村禁养趋向失衡,急功近利的行政行为不但未能达到预期成效,反而衍生出诸多社会负面影响,并在一定程度上阻碍畜禽养殖的产业升级。对此,需认真思考通过何种途径方能有效促进农村禁养的改善。差异化的管理思路在制度设计上具体灵活且富有弹性,可以充分体现行政行为多维的价值诉求。

  (一)树立多视角、差异化管理禁养理念

  现阶段的农村禁养诚然对农村生态环境具有一定的改善,但却难以适应当前的社会发展需要,其内涵中“规模论”和“一刀切”的思想比较明显。因此,农村禁养的多视角、差异化管理理念就显得尤为重要。多视角是指禁养过程中不能像以往那样简单地把环保作为禁养目标来划定禁养范围和制定禁养标准,而应在考虑环保的同时,综合考虑政治、法治、民生、经济等各方面实际要求。使禁养契合帕累托改进,不能因为为了实现具体环境目标而影响其他社会发展目标的实现;差异化管理是多视角禁养的必然延伸,是多视角禁养的具体化。它要求在划定禁养范围、制定禁养标准和实施禁养规定时,必须综合考虑激励性和约束性因素,根据养殖地区、养殖户具体情况和地区基础设施建设情况,实施有差别的禁养。差异化管理所体现的灵活性是当前农村禁养的迫切需求。

  (二)实施中央、省、县三级禁养范围划定制度

  我国地域广阔,从多视角、差异化思想看待禁养,各地差异就非常大。从行政效率和实际需要看,在中央统筹考虑全国经济和社会发展目标划定禁养范围后,省级人民政府可以结合省情并依据国家禁养范围划定要求划定省域禁养范围,县级人民政府进一步结合县情并依据省级禁养范围划定要求划定县域禁养范围是必要和可行的,当然这也是多视角、差异化禁养管理理念的要求。

  (三)构建差异化禁养标准

  首先,构建禁养标准。地方政府在《条例》实施过程中,基本都粗细有别地制定了地方禁养标准,虽有积极意义,但“一刀切”现象很普遍,所以国家法律有必要规定制定禁养标准的总要求,省级政府提出地方标准要求,县级政府据此并结合当地实际制定具体禁养标准。其次,禁养标准应体现差异化,即综合考虑法治、环保、经济、民生和社会经济发展需求,把“禁、限、促”有机结合起来,争取在禁养的同时,确保其他社会经济发展目标不偏离、不背弃。如果说禁养范围实行三级划定制度是地区差异性的根本体现,差异化禁养标准制定则是养殖户差异性的根本要求。

  四、实施农村禁养差异化管理的对策建议

  (一) 完善多主体联动机制

  在合作模式下, 多主体参与可以改进规则的信息基础从而提升决定的质量,增加成功实施的可能性,并且就规则在实践中的效果提供重要的反馈[19],就此而言,农村禁养实现多元主体协同合力,共建共治是可行的。费孝通先生认为“善治”既离不开政府,更离不开村民[20]。同时,十九大报告中,也明确提出要健全自治、法治、德治相结合的乡村治理体系。习总书记多次强调乡村振兴要坚持农民主体地位,发挥农民主体作用,这为农村禁养实现多元主体奠定了政治基础。从政府角度出发,应当建立以环境主管部门会同民政、扶贫、农村与农业等相关部门的禁养联动机制。一是在范围、标准制定中,上述有关部门应从各自工作职能目标出发,形成具有广泛认可的禁养规定;二是在规定实施中,作为执法主体的环境主管部门与其他有关部门要建立定期或不定期会商制度,以协调和处理禁养规定实施中遇到的交叉性问题,不断完善和优化禁养措施;三是在事后补偿中,通过对部门间联动机制的完善,确保决定主体、执行主体、监督主体之间的连接性,减少行政行为的冲突,提升行政机关的公信力。从村民角度出发,农村的社会结构、传统道德伦理以及乡土文化的存在,利于地域内合意的达成和秩序规则的形成。此外,村民作为农村真正的主人、乡村振兴的主体以及农村环境治理的直接受益人,通过提高村民的环境意识、给予村民环境权利、强化国家环境保障,可有效促进村民自发营造良好的农村“禁”“养”环境。阿拉善SEE生态协会在阿拉善治沙活动中当地村民的内发行为、三江源生态保护区的牧民经验也被证实,在进行农村环境治理时村民所占据的重要性地位。通过政府与村民的双向互动、有机结合,促使农村禁养在减缓行政滥权行为的同时,不失乡村社会的内在驱动力。

  (二)禁养措施应契合当地社会经济发展规划和实际情况

  划定禁养范围和制定禁养标准,需综合考虑当地社会经济发展规划和实际情况,从长计议,从实际出发。中央可基于土壤结构和环境承载力的数据分析,对禁养范围和标准做出原则性或指导性规定,或可依据降水线等自然分类,对全国进行区域划分,设定同标不同量的规定;省级政府应注重与本地社会经济发展规划和实际情况相契合,综合环境承载力、区域差异、地区经济发展水平、畜禽需求、民生状况等因素规定本地禁养范围和标准;县级政府应在收集辖区内扶贫对象的具体情况、养殖主体的污染防治能力和运行机制、畜禽养殖的发展潜力基础上,结合本地区的环境承载力、土地消纳能力、突发污染可控能力、地区畜禽供求关系、经济发展水平等多种因素,制定更加具体和具有可操作性的禁养范围和标准。

  (三) 建立合理的禁养标准指标体系和实施体系

  合理的禁养标准指标体系必须全面、准确体现“多视角、差异化”,可通过“类、项、条”的方式予以规定。“类”的表现方式体现在国家对禁养体系的概括性设定,可从环境、民生、法律、经济、可持续发展等方面予以考虑;“项”的表现方式体现在省级政府依据区域显着特点进行划分后,确定不同区域内的主要大类和次要大类,再结合各区域内各目标要素对大类进行具体划分并赋予不同的权重,构建出具有区域特点的禁养规划;“条”的表现方式体现在县级对省级禁养规划的进一步细化,根据之前摸底排查工作所收集的数据,结合地区发展规划,制定更具针对性的禁养指标体系。

  对于禁养的实施体系,可在现有执行基础上进行合理改进和发展,具体表现在:一是强化事前听证体系。对可能有损社会公共利益的重大事项,如超出法律规定的划定、不符合地区情况的设定等,应当让行政机关及时履行必要且合理的听证程序,以降低行政滥权的可能。二是完善责任追究机制。可借鉴《环境保护法》中对违法行政主体的责任追究机制,制定具有针对性的法律规定,基于农村禁养执法方式,对行政违法行为给予不同程度的处罚,使法律责任落到实处。

  (四)建立禁、限、促相结合的养殖发展机制

  美国学者埃莉诺·奥斯特罗姆认为:“为行为者提供保障其最佳利益机会的、精心构造的合适的制度安排,能产生有利于全体最佳利益的结果”[21],禁养是为了环保,但养殖不可一禁了之,而是要让其健康发展,所以在划定禁养区和依照禁养标准实施禁养的同时,要探索促进养殖业发展的机制。一是对照禁养区划定,划定促养或者保养区。通过财政补贴、减少相关税费等途径引导禁养区养殖户迁入促养区养殖,鼓励其他投资主体在促养区兴办养殖业。二是对照禁养标准,可以认定鼓励养殖户。即对达到和优于禁养标准的养殖户在不扩大环境影响的前提下,通过财政补贴和减少相关税费等途径鼓励其扩大养殖规模。三是划定限养区,限制养殖。对具有一定环境承载空间的地区,可以通过限制总规模、限制个体规模、限制养殖品种等途径划定限养区,对超过一定环境限度的养殖户可以通过降低养殖规模、减少或改变养殖品种限制其养殖。四是促进农村畜禽养殖的可持续发展,完善限、促地区的配套设施建设。以政府为主体,引入社会资本,联合高校与科研机构,结合当地实际情况,发展科学、合理的污染防治体系和资源利用体系,以保障农村畜禽养殖的可持续发展。禁、限、促相结合的养殖发展机制,是我国农村实际情况的客观需求,当然也是养殖业多视角、差异化管理的必然要求。

  农村需要全面发展,在地方政府和养殖户之间对于畜禽养殖和禁养政策理解执行差异较大的情况下,不可唯环保至上,甚至以保护环境为名“一刀切”地实施禁养。把国情、社情、民情相结合,对养殖业实施差异化禁养管理,是当前禁养改革的必由之路。

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  注释

  1数据来源于2014年《中国畜牧业年鉴》。本文对养殖规模的划分标准为:散户:q<50;小规模:50<q<500;中规模及以上:q>500)。
  2数据来源于2017年《中国畜牧业年鉴》。

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