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食品监管领域职务犯罪的特点和预防对策
发布时间:2021-07-22

  摘    要: 目前我国的食品安全形势仍然十分严峻,各种问题食品层出不穷,安全事故接连不断。造成这种现象的原因有很多,而监管不力无疑是其中之一,食品监管领域的职务犯罪又是导致监管不力的直接成因。食品监管领域的职务犯罪呈现出与其他领域职务犯罪不同的特点,其存在有主体性、法律性和机制性等方面的原因。要以实现监管人员不想犯、不敢犯、不能犯为出发点和落脚点,结合食品监管领域的实际情况,从内部和外部进行监督,预防职务犯罪的发生,促进有效监管,保障食品安全。

  关键词 :     食品监管;职务犯罪;特点;成因;对策;

  Abstract: Our country's food security situation is still severe at present,there are many " problem foods" and incidents of food.Many reasons can account for this phenomenon,one of which is the slack regulation.The job-related crimes in food supervision areas lead to the slack regulation directly.Job-related crime in food supervision areas shows different characteristics from other fields.Its existence attributes to subjective,legal and mechanical factors.Aiming at realizing regulators do not want to,dare not and cannot commit,we should strengthen the internal and external supervision to the regulators based on the actual situation,preventing the job-related crime and ensuring the food safety.

  Keyword: Food supervision; Job-related crime; Feature; Cause; Countermeasure;

  国以民为本,民以食为天,食以安为先,食品安全关乎国计民生,在维持社会稳定方面具有基础性的地位。食品安全包括数量安全和质量安全,本文讨论的是质量安全问题。然而近十几年来问题食品大量出现、食品安全事故频频暴发,警示着我国的食品安全形势不容乐观。从“苏丹红”“三鹿奶粉”“瘦肉精猪肉”“地沟油”“有色馒头”,到2020年的“倍氨敏奶粉”、“镉大米”等,此类问题食品屡禁不绝,已经严重地威胁和影响到了国民的健康和生命,甚至到了让广大人民群众谈食色变的程度,食品安全问题的解决刻不容缓。造成食品安全问题的原因有很多,监管不力是其中的重要成因之一,而监管领域的职务犯罪是监管力量的腐蚀剂,大大削弱了监管的力度和效果。要解决食品监管领域监管不力的问题,必须大力加强职务犯罪预防工作,从源头上保证监管权力合法、规范、有效运行[1]。

  一、食品监管领域职务犯罪的特点

  (一)受贿型犯罪与渎职型犯罪并存[2]

  和其它领域的职务犯罪类似,受贿型犯罪与徇私舞弊型渎职犯罪、失职型渎职犯罪通常是相伴随的。在食品监管的各个环节,受当事人贿赂通常成为不履行职责或不认真履行职责的原因。在行政许可方面,食品生产经营者为达到获取行政许可的目的,向食品监管部门提供不合格或虚假材料,最终通过行贿手段非法获得行政许可;行政处罚方面主要表现为执法不作为,经办人为了达到减轻或者免除对行政相对人处罚的目的,故意遗漏一些不利于减轻处罚的证据,或者出于不合法的动机在法定的职权范围内滥用自由裁量权等。
 

食品监管领域职务犯罪的特点和预防对策
 

  (二)多环节多领域都有发生

  食品监管从田间到餐桌划分了很多环节:种植、养殖、生产、加工、包装、贮藏、运输、销售、消费等,形成了农业、工商、质监、食品监督、卫生、城管等多头监管的局面[3]。根据近几年查处的职务犯罪情况来看,各个环节和领域都暴露出问题,职务犯罪大有遍地开花之势。而由于食品的特殊性,每一个环节出现问题都同样可能造成产品质量出现问题,对消费者造成巨大的伤害。

  (三)专业性强,发现难[4]

  先看3个案例:阜阳“大头娃娃”奶粉事件和手足口病都是由专业人士发现的,而且这种发现在专业知识的基础上还有某种偶然性;三鹿奶粉在生产企业自主检测出三聚氰氨一个月之后,卫生部门才对三鹿奶粉致病事件予以公布,监管部门才开始进行处理;2019年7月份,《人民日报》曝光了将固体饮料当成配方奶粉销售的行为后,郴州方面迟迟未对“舒儿呔”事件作出处理,市场监管局、卫健委等部门还试图将责任归结为家长“认知不足”,直到2020年3月家长们向郴州市长写联名信,市场监管局才于4月份作出回应。上述3起事故的发生非常具有代表性,说明了发现问题很不容易。对于一般消费者而言,没有足够的知识来识别和判断病情,对于是何种病、为何发病不知所以,举报和监督也就无从谈起。食品领域蕴藏着巨大的利益,食品企业由于自身利益的考虑,很难有积极性自行召回问题食品。而且监管部门和食品生产经营者常常会形成利益共同体来对抗司法机关的侦查,这不同于有的国家形成了监管部门与生产经营者相互监督的良性机制,不利于取证和查处的进行。目前,我国职务犯罪的查处在很多时候是无问题即无查处,问题不暴露,查处和预防就难以进行。

  (四)打击不力,治理难度大

  由于法律规定本身的缺失,执法环境不完善的现状,当前对食品安全监管领域的职务犯罪是发生多、查处少,行政处理多、移送司法机关追究刑事责任少,查处一般犯罪分子多、追究幕后操纵主犯和职务犯罪分子少,判缓刑多、判实刑少。部门利益的存在和强化,各监管部门对工作人员的保护,阻碍了对职务犯罪的大力查处。犯罪成本和风险不大,强化了监管人员的犯罪心理,助长了不正之风的扩散和蔓延。

  (五)后果严重,影响恶劣

  问题食品对人民群众形成直接威胁,每一次食品事故的出现都造成严重后果,风险社会的特性在食品安全问题上展露无遗。以三鹿奶粉事件为例,截至2008年9月15日8时,全国医疗机构共接诊、筛查食用三鹿婴幼儿配方奶粉的婴幼儿近万名,临床诊断患儿1 253名(2名已死亡)[5]。这些奶粉不仅对婴幼儿的成长极为不利,而且给家庭带来巨大的心理压力。类似的例子还有。据有关报道,中国人一年吃掉300万吨地沟油,彻底禁绝需10年[6],每天有3万个过期馒头被回炉后流入上海各大超市。人民群众饮食没有安全感,社会对各种食品,尤其是婴幼儿产品产生恐惧感。在当前食品市场上问题食品呈现出按个葫芦起个瓢的局面,此种社会性恐慌难以消解且容易复发,湖南“倍氨敏”奶粉事件就是明证。

  二、食品监管领域职务犯罪成因分析

  综观食品监管领域职务犯罪的特点,造成该领域职务犯罪问题严重的原因有很多,本文从主体性因素、法律性因素和机制性因素来进行分析。

  (一)主体性因素

  1.监管主体。

  目前我国食品监管有着环节多、主体分散的历史问题,在经历整合后存在继续磨合落实的问题。在国家市场监督管理总局设立之前,卫生、质量监督、工商行政管理、食品药品监督管理部门分别对不同的事项负责,对不同的环节或阶段进行监督管理。由于各部门利益及地方保护等原因,这些部门常常各自为战。工商部门在市场上发现的问题不能及时通知质监部门在生产环节予以重点监控,卫生部门查到的问题工商部门不知情,工商、质监、卫生部门查到的涉嫌犯罪的案件该移交司法机关的没有移交等等。诸多的监管部门各行其是的结果是互相推诿或互相争执,于加强监管无益,于渎职或受贿却有利。而在国家市场监督管理总局设立后,统合了各方面的监管权力后,目前仍有待于进一步磨合落实[7]。

  从主体意识上看,权力本位的观念和传统影响深远,食品监管人员也不例外。食品监管部门掌握着食品产品生杀予夺的大权,垄断性的权力在膨胀的权力意识支配下,很容易导致权力在市场上寻租。另一方面安全意识不强、权利意识淡薄、人本意识缺乏及职业道德感、荣誉感不足,加剧了权力的非常态运用,职务犯罪的可能性加大。

  2.食品生产经营主体。

  改革开放以来,我国的市场经济发展取得了丰硕成果,但食品生产经营者主体意识不强、道德责任感缺乏是有目共睹的残酷事实。食品行业在利益的驱动下,向监管人员送出好处,以获得准入、逃避检查或处罚成了自然的选择。还有为数不少的无牌无照的食品生产加工小作坊、小工厂在城市的各个角落大行其道,这些主体的组织程度不高,退出成本很低,难以监管。

  3.消费主体。

  消费主体理应成为感应食品安全问题最灵敏的群体。但是,由于产品信息不完整,信息渠道不通畅,对有关化学物质、有毒有害物质缺乏相关的知识,不具有有关疾病的知识使得消费者在受到伤害时并不知情。最直接相关的消费者发现问题、上报问题、监督问题竟成了不太现实的事情[8]。如手足口病事件中,婴儿的家属大概还以为只是普通的肺炎,而刘晓琳医师凭藉长期的从医经历和个人品格才能予以准确的判断。不敢想像,如果不是刘晓琳医师的经验和责任心,这种类似的灾难还要肆虐到什么时候。

  其次,消费者的权利意识不强,在权益受到损害时,不能及时积极地寻求救济。与此同时,通过法律途径寻求救济的成本太高而赔偿有限,消费者的维权往往得不偿失,这也削弱了消费者维权的积极性。

  (二)法律性因素

  1.立法方面。

  立法是解决其它问题的前提。由于社会形势的不断发展,立法技术、立法水平及立法环境也在进步,但立法不足与滞后的现象肯定存在,在我国表现得尤为突出。与食品安全监管领域职务犯罪相关的法律主要有公务员法律、刑事法律、食品安全法律及民事损害赔偿法律。公务员法律方面,《公务员法》比原来的《国家公务员暂行条例》有了很大的进步,但在考核和奖惩方面还是有操作性差的问题。刑事法律方面,应该说,我国《刑法》对制假售假的犯罪及监管人员职务犯罪的规定还是比较全面的,只是在有些罪名的量刑规定偏轻,威慑力不足。食品安全立法方面,对于食品的界定过于狭窄,采用的是列举的方法对食品进行罗列,导致食品安全监管的范围过小,使一些本应纳入检测、监督的食品被排除在外,而概括式的立法则更为全面[9]。令出多门、多头立法现象严重,法律与各种法规、部门规章、地方政府规章并存,法律、法规、规章之间的抵触矛盾并不少见,各部门执行的法律不统一。在食品安全标准方面,存在国家标准、部门标准、行业标准和地方标准,且存在一定的冲突和不协调,统一执行的难度很大[10]。尽管《食品安全法》规定了10倍价款或损失3倍的惩罚性赔偿金,但各方对惩罚性赔偿金是否以造成人身、财产或者其他损害为前提存在分歧,在现实的司法实践中直接判定赔偿10倍价款的案例仍然有限,削弱了消费者维权的积极性,对食品生产经营者也形成不了压力,不会对其生产能力、运营能力产生实质性影响,没有剥夺其再违法犯罪的能力[11]。

  2.执法方面[12]。

  依法行政是社会主义法治理念教育和建设的重要内容,而在乡土社会基础上逐步形成的执法环境有着拖泥带水、左拉右扯的顽症。执法人员素质良莠不齐,执法对象对执法的理解参差有别,有很多的食品生产经营者拉关系、找熟人,希望大事化小、小事化了。而有些人员也对此不以为然,认为打个招呼、递个条子不是什么大不了的事。从执法人员,到执法对象,到其他人员,法律意识整体性缺乏,当各方人员头脑中的法律之“弦”放松时,职务犯罪就已经有了苗头。

  3.司法方面。

  难介入、难查处、处罚轻是其特点。近年来查处的食品安全监管领域的职务犯罪不可谓不多,处罚不可谓不重。但是这些案件的查处大都是在造成非常恶劣的社会影响之后,司法机关才介入调查。而对于大量的影响较小或者其影响还没有显现出来的案件,司法机关介入得很少,查处得更少。即使查处,对食品生产经营者或制假售假人员的处罚也较轻,对于职务犯罪人员,如果不是舆论压力太大或影响太恶劣,判缓刑的机率就很大。不严又不厉的司法对食品安全监管人员和生产经营者不能产生足够的威慑力。

  4.法律监督方面。

  在我国当前的法律监督体系中,有内部监督、外部监督,有权力机关监督、专门机关监督、社会监督。但是在现实中,对食品生产经营者和对食品安全监管人员进行监督的主体、对象、内容、途径、后果的规定不明确,操作性差。由谁来监督,通过什么方式来监督,怎样长期有效地发挥作用?这些问题至今没有得到应有的重视,真正转化为实践的少之又少。没有有效的法律监督机制,就无法在事前、事中和事后对食品安全监管行为及生产经营行为进行考证和检验。

  (三)机制性因素

  各种工作机制的建立是为了对各个主体、各个环节的工作流程和内容予以透明公开,保证公平公正。影响食品监管的机制性要素有很多:信息披露制度、企业诚信体系、安全预警机制、突发事件应急机制、食品安全检测体系、市场准入制度等等,这里主要对前4种进行阐述。

  1.信息披露制度不健全。

  公众的食品安全意识的强弱、安全知识的多少,对监管信息的了解程度直接影响消费者是否对生产经营者及食品安全监管人员进行监督、能否进行监督以及监督的效果。当前,生产经营者对于主体信息、产品信息及审批、检验信息的公开还远远不够。食品安全监管部门的政务公开也是遮遮掩掩,难见诚意。广大消费者只能通过新闻媒体或其它途径来了解食品安全信息,而媒体新闻的不完整及消费者观看时间的不确定导致难以形成长效的信息供应和吸收机制。商家之间,尤其是生产链条的上下家之间的信息公开不足,商家之间缺乏监督动力[13]。在信息渠道不畅,信息环境相对封闭的大背景下,职务犯罪和企业的违法犯罪行为都被蒙上了一层厚厚的黑纱,难以揭露。

  2.食品安全信用体系滞后。

  市场经济是信用经济,信用是一切经济活动的基础。食品安全信用体系建设是以培养食品生产经营者遵纪守法为核心,通过相应的制度规范、运行系统和运行机制建设,实现褒奖守信、惩戒失信,从而提高企业的自律意识,防止企业通过不正当的途径运作食品安全监管部门和人员。在中国国内市场,对企业也有诚信企业(商家)的评比,如十佳诚信店之类,但缺乏严格的程序和标准,结果可能演变成“运作”和“交易”,离诚信建设的初衷相去甚远。诸如诚信档案之类的信用体系建设在少数省市刚刚起步,在大部分地区还是一片空白。大多数企业从“出生”以来就没有“接种过疫苗”,更有甚者,有的生产经营者通过非法渠道购买营业执照来获得主体资格,根本就没有出资,此种主体更是毫无诚信可言。如此一来,食品安全监管部门无法全面了解食品生产经营者的情况,食品生产经营者也不用担心会形成诚信污点,“背后的交易”成了可能。

  3.食品安全预警机制及突发事件应急机制有待完善。

  食品安全预警机制是一种预防性的安全保障措施,主要有两方面的内容:对于能够预先辨识的食品成分中的危害物,了解其危害程度,对消费风险较大的食品事先告诫消费者谨慎食用;对于那些对消费者健康影响不明确的物质,要通过科学实验,评估其风险,建立有效的预警措施[14]。当前我国的绝大部分食品包装都标明了营养成分(告诉消费者这是有益的),而对有害物质避而不谈。对于影响不明确的物质成分,尤其是新发现新合成的物质成分,大部分商家选择的是大肆宣扬、多方阐明(因为很多时候还没有得到论证或暂时无法求证)对身体的益处。这些都是预警机制缺乏的表现,也是食品安全监管部门不作为乱作为的原因之一,监管部门或者熟视无睹,或者是在收取了一定的好处后听之任之。

  前几年,我国的突发事件应急机制还没有建立起来,事故一出来,政府及有关部门疲于应付事故造成的后果,一时无暇无力顾及事故背后的职务犯罪等问题。如2005年的“苏丹红”事件曾一度导致全国上下一片恐慌,食品企业、消费者、质监部门都不知道问题出在哪。经过政府近几年的努力,我国的突发事件应急机制正在逐步建立和完善,这有利于及时发现问题、控制问题并最终解决问题。欧洲国家在食品安全应急机制建立方面起步较早,对应急机制的内容作了具体明确的规定,设计比较科学,操作性强,效果也好,值得学习。

  三、食品监管领域职务犯罪的预防对策

  职务犯罪的预防应着重解决相关人员不想犯、不敢犯、不能犯的问题,除传统的完善立法[15]、加强监督之类的措施以外,针对食品监管领域的特点,笔者认为应对以下几方面给予足够的重视:

  (一)教育与宣传[16]

  职务犯罪的教育与宣传对象不仅限于食品安全监管人员,还包括食品生产经营者和消费者,内容主要包括法律知识与观念、道德观念、责任意识三个方面。通过教育和宣传,使监管人员形成廉洁高效、依法行政的作风,让生产经营者树立守法意识、规范生产经营意识,鼓励广大消费者和其它社会群体积极参与到与问题食品和腐败现象作斗争的行列中来。不可否认的是我国传统上缺乏法律观念,而人情、关系的概念更为深入人心,现在的教育和宣传很多时候都是走过场,形式大于内容。笔者认为要树立国民的法律意识和责任意识,要逐步改变现行的教育内容,从小学开始开设法律课,改进政治教育、道德说教内容单一的不足[17]。守法和对人本身的关注更应成为一种习惯,而不是问题出来以后再加强教育、再加强宣传,不是强制的被动地机械遵守。

  (二)进一步优化监管机制

  针对之前多头执法、条块分割严重的情况,我国已经从权力配置和部门设置上进行优化整合,以形成统一的对公众负责的监管机构。根据《食品安全法》规定,国务院决定设立国务院食品安全委员会,并于2010年2月9日召开第一次全体会议。2018年3月,根据第十三届全国人民代表大会第一次会议批准的国务院机构改革方案组建国家市场监督管理总局,整合了国家工商行政管理总局、国家质量监督检验检疫总局、国家食品药品监督管理总局、国家发展和改革委员会、商务部的部分或全面职能,国务院食品安全委员会具体工作由国家市场监督管理总局承担。这与其他较发达国家或地区的设置类似,日本的食品安全监管机构主要由日本食品安全委员会、厚生劳动省、农林水产省组成,三者在监管职能上既有分工也有合作、各有侧重。香港的情况比较特殊,在2005年以前有食环署、渔护署及一些化验所对食品安全进行监管,在2005年发生猪带猪链球菌、淡水鱼含孔雀石绿等重大食品安全事故以后,特区政府对各部门进行整合,成立一个监控食品安全的食物安全中心,进行从源头到市场的全程监管,统筹所有涉及食物安全的事宜。欧盟则是建立欧洲食品安全局,加强对食品从田头到餐桌的监管,并提供科技咨询。但是市场监督管理部门的效能仍有待进一步发挥,“倍氨敏”奶粉事件中,大头娃娃家长在2020年1月份就已向监管部门投诉,但迟迟得不到答复,直至湖南电视台5月11日曝光后,永兴县才“连夜开会研判”做出反应,且引起国家市场监督管理总局责成彻查,结果以监管不力、工作力度不够为由对县市场监管局副局长和市场秩序监管股长予以免职处理。由此可以看出,关于食品安全监管的行政规制权能仍需要进一步规范化,相应的运行机制仍需要进一步优化[18]。

  (三)完善信息公开制度

  阳光是最好的消毒剂,要防止暗箱操作,就要把各类信息公布于众,接受社会群众和媒体的质疑和监督。信息公开的基本内容包括监管部门的政务公开及食品生产经营者的相关信息公开。政务公开,实现“阳光政务”,有助于公众了解管理、监督、审批的各个环节的内容,提高政府工作透明度,从而为监督指明方向,明确对象。食品生产经营者的信息公开,包括三个方面:一是食品包装上有关内容的完整、准确、有效;二是生产经营者的网站内容及时更新,以便消费者及其他群体更深入地进行了解;三是监管部门协助食品生产经营者建立查询系统,在监管部门、生产经营者所在地、网站上予以公开,便于公众查询并参与监管[19]。

  (四)以诚信档案的建立入手建立健全食品安全信用体系

  逐步建立企业食品安全信用档案,建立食品生产经营主体登记档案信息系统和食品生产经营主体诚信分类数据库,广泛收集食品生产经营主体准入信息、食品安全监管信息、消费者申诉举报信息等,完善食品经营主体诚信分类监管制度,建立诚信评价、披露制度和奖惩机制,强化食品生产经营者的责任意识和诚信意识[20]。诚信档案的建立有利于把食品生产经营者各个环节的活动置于政府和消费者的监督之下,有助于规范监管部门和食品生产经营者的行为,也让那些犯过错误的食品生产经营者在市场上没有生存空间,这无疑将有利于监管部门职务犯罪的减少。

  (五)充分发挥自律性中介组织、专家的作用

  自律性组织分解了政府的权力,让市场的回归市场,在一定程度上减少了审批项目和环节,削弱了权力的控制范围和强度。另外,自律性组织可以发挥市场管理者、教育者的角色作用,对市场参与主体进行必要的教育,对市场主体加强自律有很大的促进作用。虽然我国现有的民间组织数量庞大,但西方意义上的自律性中介组织很少,或者说其功能和作用出现异化。由于“大政府、小社会”的政治传统,真正意义上的自律性组织在中国的成长非常艰难,即使成立也经常是有行政权力的影子,在很大程度上做了监管部门的帮手,成了另一种意义上的政府,最终强化了政府的监管,而不是对权力进行分化。此种现状的改变还有赖于多方共同努力。同时需要引进专家参与治理、监管,发挥科学理性的力量[21]。

  职务犯罪的大量存在,严重侵蚀了社会健康肌体,破坏了政府的公信力。随着经济的发展,文明的进步,法治的盛行,职务犯罪的预防工作被世界各国提到了新的高度来推动来进行。针对当前我国食品监管领域职务犯罪的特点,在借鉴外国经验的基础上,我国正在并将继续探索适合本国国情的反腐败预防模式,逐步以大数据推动职务犯罪预防工作的创新发展[22],以早日减轻甚至消除职务犯罪的不利影响,并以新《食品安全法实施条例》为契机,落实“四个最严要求”[23]切实保障食品安全,构建政通人和、百姓安居乐业的和谐社会。

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